马尔代夫：技术援助报告——修订财政责任法

马尔代夫基金组织第 22/10 号国别报告2022 年 1 月技术援助报告——修订财政责任法这份关于马尔代夫的技术援助报告由国际货币基金组织的一个工作人员团队编写。它基于 2021 年 4 月完成时可用的信息。本报告的副本可从以下网址向公众索取国际货币基金组织 出版服务邮政信箱 92780 华盛顿特区 20090 电话：(202) 623-7430 传真：(202) 623-7201电子邮件：publications@imf.org 网址：http://www.imf.org 价格：每份印刷版 18.00 美元国际货币基金组织华盛顿特区© 2022 国际货币基金组织 F I S C A L A F F A I R S D E P A R T M E N T马尔代夫修改财政责任法奥兹勒姆·艾登、劳拉·多尔蒂、纳比尔·哈姆利里、伊恩·莱纳特、和何塞·米格尔·拉莫斯·卡拉斯科技术报告 2022 年 1 月 2 内容首字母缩略词4 前言5 执行摘要6 项主要建议10I. 介绍和背景13介绍13 2013 年财政责任法案的经验14 马尔代夫修订 FRA 的背景16II.审 查 新 FRA 的 目 标 、 定 义 和 覆 盖 范 围18FRA 的主要目标18 定义18 覆盖范围19 条建议23III. 数字财政规则：新 FRA 的选择23基于原则和基于规则的中期财政管理方法23 财政部长的责任31 明确财政责任章程31 条建议35IV. 改进财政政策意图的报告35澄清 FRA 对财政和债务战略报告的要求36 扩展 FRA 的文件要求39 财政战略报告的发布时间和发布时间41 条建议43V.改进问责制和事后财务报告43事后合规报告的重要性43 制裁44 引入新的报告要求46 条建议47VI. 加强财政监督机构47人民议会及其委员会47 审计长办公室49 独立的财政机构？49 条建议51VII. 马尔代夫 FRA：其他问题51 3将新 FRA 纳入正在进行的 PFM 法律改革议程51 过渡期问题55 条建议55参考96盒1. 财政责任法案中的免责条款262. 国际金融机构的制度模式50数字1. 马尔代夫：财政发展142. FRA 覆盖范围的可能“宇宙”203. MTFF 和年度预算的基于原则的方法和其他方法244. 基于原则的 FRA 的步骤325. 财政战略报告的作用38表格1. 立法财政规则的执行152. 财政原则和财政目标：不同文件的例子323. 法律中是否包含中期财政原则、目标和框架？344. 当前预算日历425. 年度 FRA 文件的发布日历47附件I.新框架提案草案57II.财政战略报告大纲78III.财政风险声明大纲大纲85IV.最终预算结果的关键要素88V.使用债务可持续性分析为中期财政目标提供信息89VI.在马尔代夫选择作战目标93 4首字母缩略词ACA 负责任的政府机构AGO 审计长办公室COFOG 政府 DSA 职能分类 债务可持续性分析欧盟 欧盟FAD 国际货币基金组织财政事务部FRA 财政责任法GFS 政府财政统计GFSM 政府财政统计手册 IFI 独立财政机构IFRS 国际财务报告准则 IMF 国际货币基金组织IPSAS 国际公共部门会计准则LIC-DSF 低收入国家债务可持续性框架框架 MMA 马尔代夫金融管理局MOF 财政部MPAO 马尔代夫养老金管理办公室 MTFF 中期财政框架MTFS 中期财政战略MTDMS 中期债务管理战略 MVR Maldivian RufiyaaPFM 公共财务管理公私合作伙伴关系PSIP 公共部门投资计划SAP 战略行动计划SARTTAC 南亚区域培训和技术援助中心 SDF 主权发展基金国有企业USAID 美国国际开发署 5前言应马尔代夫财政部 (MOF) 的要求，财政事务部 (FAD) 于 2020 年 11 月 1 日至 11 月 30 日期间远程开展了一项能力建设任务，以协助当局修订 2013财政责任法 (FRA)。考察团由 Ozlem Aydin 女士（FAD 经济学家）领导，成员包括 Laura Doherty 女士（FAD 高级经济学家）、Nabil Hamliri 先生（FAD 技术援助顾问）以及 Ian Lienert 先生和 José Miguel Ramos Carrasco 先生（均为时尚专家）。在访问期间，当局要求访问团不要将其范围限制在审查 2013 年 FRA 和修改法律的建议，还要准备新的 FRA 草案。代表团同意根据本报告的建议为新的 FRA 提供起草建议。代表团与韩议员就主要调查结果和建议举行了总结会议。易卜拉欣·阿米尔，财政部长；财政部国务部长伊斯梅尔·阿里·马尼克先生；和财政部重点部门负责人。代表团首先与国务部长举行了介绍性会议，并与由财政部高级官员组成的对口小组举行了启动会议。代表团与对口小组介绍并讨论了初步调查结果和建议。在财政部，团队会见了财务总监 Fathimath Razeena 女士；财政事务部负责人 Ahmed Saruvash Adam 先生；高级法律顾问 Ashraf Rasheed 先生； Hawwa Safna 女士，财务和公共账户部主管； Maryam Abdul Nasir 女士，资源调动和债务管理部负责人；和内部审计员 Mohamed Zaeem 先生。除了与财政部部门会面外，代表团还会见了Hon。穆罕默德·纳希德，议会发言人；汉。 Mohamed Nashiz，议会公共账目委员会主席及其成员；副秘书长 Nuha Mohamed Riza 女士；总统办公室；审计长办公室和马尔代夫金融管理局的工作人员。访问团感谢马尔代夫当局在访问期间给予的合作。代表团特别感谢国务部长 Ismail Ali Manik 的全面指导，并感谢 Maryam Shawadhin Abdulla 女士和 Ali Abdul Raheem 先生在整个任务期间出色地组织了会议和支持。 6执行摘要财政责任法案 (FRA) 于 2013 年生效，旨在减少不断上升的公共债务并实现财政稳定。马尔代夫在过去十年中经历了快速的公共债务积累。 FRA 确立了将债务维持在可持续水平并减少整体财政平衡的目标。该法案还规定了财政透明度和问责制的最低标准，并要求政府准备和发布中期财政和债务战略报告。政府尚未达到 FRA 的财政赤字和公共债务数字目标。当局打算将债务设定为下行且可持续的路径，FRA 将其规定为 GDP 的 60%。然而，马尔代夫继续面临巨额且不断增长的公共债务；公共和公共担保债务总额从 2009 年占 GDP 的 52% 增加到 2019 年占 GDP 的约 77%（见 IMF 2020a）。在 FRA 中建立三个数字财政目标（债务与 GDP、预算平衡、基本平衡）并在三年时间内实现这些目标被证明过于雄心勃勃。自 2016 年以来，债务限额一直被违反，财政赤字限额从未得到遵守（2017 年的总体赤字限额除外）。违反了该法案的财政规则，但没有造成任何后果。不合规是由于框架设计不当和政府不足致力于实现 FRA 的目标。设计缺陷包括不切实际的多重财政目标、财政总量的覆盖范围不明确以及问责制规定不足。 FRA 的有效性受到缺乏执行机制以及对遵守或不遵守财政规则的报告不足的限制。 FRA 包括一个免责条款，当特定事件发生时，经议会同意并在议会确定的期限内激活。然而，FRA 未能提供触发事件的明确定义，也没有要求财政部长报告在财政目标出现偏差时为恢复遵守财政规则而采取的措施。此外，FRA 不需要最终预算结果报告，部长将在其中解释年度财政结果。为确保财政可持续性和提高透明度，马尔代夫当局承诺在 2021 年引入新的 FRA。政府在减债工作中需要坚定和可信的债务和财政赤字目标；然而，过去不遵守数字财政规则的经历削弱了“其”的可信度。 COVID-19 大流行的影响使 FRA 的目标更加不切实际和无法实现。大流行以及近期和中期经济和宏观财政前景的持续高度不确定性要求关键财政总量的中期轨迹具有灵活性。“基于原则”的框架以原则为基础的方法，加上严格的问责要求，将为当局提供应对宏观经济不利发展的灵活性。本报告建议新的 FRA 不包括数字财政规则。 7相反，它要求政府在法案中明确财政原则，并在财政文件中设定与公共债务、财政平衡和财政风险相关的量化关键财政目标（“目标”）。中长期财政目标应与 FRA 中规定的财政原则相一致，并应包含在概述其多年财政战略的政府文件中。政府可以在不修改 FRA 的情况下更新这些文件。可以制定新的中间政府财政文件，即财政责任宪章，以量化关键财政目标。宪章将由每一届新政府制定。它将列出政府的关键财政目标，与新的 FRA 负责任的财政管理原则（例如，将公共债务实现并维持在可持续水平）相一致。 《宪章》仅规定了公共债务、预算余额和政府担保的关键中期财政目标，特别是与即将上任的政府五年任期的第五年有关的目标。滚动的三年期中期财政战略报告将每年更新，并提供财政发展的细节和政府五年目标的遵守情况。尽管基于原则的财政管理方法将提供比 2013 年 FRA 更大的灵活性，但继续量化和监测中长期财政和债务目标非常重要.与“基于规则”方法的区别在于，数字财政规则不包含在法律中，而是包含在议会批准的政府文件中。提出减少公共债务和财政赤字的途径超出了本报告的任务范围。本报告为支持未来战略性财政政策制定的新法律框架制定了框架。具体的财政目标——例如，“到 2026 年将公共债务减少到 GDP 的 x%，将财政赤字减少到 GDP 的 y%”——将建立在对中长期宏观经济财政和债务发展的分析之上，以及政府关于财政政策的决定，以实现可行的财政赤字削减路径。基于原则的框架的步骤包括： 在 FRA 中确定各种财政责任原则和数量有限的未量化财政目标，例如以低风险实现和维持公共债务的可持续水平；在中期内将整体财政平衡维持在审慎水平；审慎管理财政风险。 制定章程，包括五年内量化的中期财政目标。一份涵盖 10 年或更长时间的可靠债务可持续性分析将有助于确定《宪章》及其任何更新中的债务、财政赤字和政府担保锚点的价值。 通过实施中期财政目标、量化的运营目标以及三年的财政和债务预测，加强年度财政战略报告，与宪章中的五年财政锚点保持一致。 8 确保年度预算与宪章的财政支柱和财政战略报告的目标一致。 要求财政部长解释任何背离财政责任原则和量化财政目标（锚/目标）的行为。问责制灵活的基于原则的方法需要在新的 FRA 中提供强有力的问责制规定。在“遵守或解释”的方法下，部长将负责确保财政报告中提供的内容和解释符合法案的要求。部长将向议会或其委员会解释章程的所有更新以及与政府既定财政目标和关键财政目标的任何偏差。部长的书面报告将解释关键财政目标发生任何变化或在援引免责条款时暂时中止这些目标的原因，以及计划中的纠正措施和恢复目标的时间表。 FRA 还将要求部长出席议会委员会，以解释最终预算结果文件的内容，特别是为什么年度预算结果与初始预算预测不同。财政透明度新的 FRA 可以通过要求政府向议会提交各种事前和事后报告并在财政部网站上发布来提高透明度：FRA 的财政战略报告，现在包括中期债务战略，可以通过纳入符合《宪章》目标的多年财政和债务目标加以改进。反过来，财政战略报告将用于指导年度预算编制并促进公众监督和问责。新的 FRA 可以规定财政战略报告的最低内容，并要求在 6 月底之前将其提交给议会，并在 10 月更新年度预算文件。 一个财政风险声明和一个税收支出表将于 10 月与预算文件一起准备并提交给议会。 新的 FRA 可能需要每年发布/更新债务可持续性分析 (DSA)作为财政战略报告的一部分，它将指导财政战略报告中的三年目标，与宪章中规定的公共债务和财政赤字的第五年目标一致。每次修订章程中的目标和/或更新财政战略报告时，也会更新 DSA。 一个最终预算结果（包括年度财务报表）将是主要的事后问责文件。它将解释预算年度与提交的预算和财政战略报告的任何偏差