《关于进一步推进省以下财政体制改革工作》点评：理清财政责任，构建长效机制

6月13日，国务院办公厅日前印发《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》（以下简称《意见》），部署进一步推进省以下财政体制改革的任务举措。 《意见》出台的大背景是什么？首先，当前我国在上海和北京等地取得疫情防控的阶段性成果，虽经济有所好转（出口超预期，社融和信贷数据回暖，具体见我们的报告《出口回升的原因？》和《宽信用来了吗？》），但仍有较多结构性问题，经济下行压力仍存；另外，国际环境仍存大幅不确定性，地缘政治问题突出，能源、粮食各种问题凸显；再者，由于大规模的减税退税和土地出让收入下滑，导致地方政府财政压力陡增，财政政策掣肘严重。 《意见》明确了五个方面重点改革措施。一是清晰界定省以下财政事权和支出责任。合理划分省以下各级财政事权，明晰界定省以下各级财政支出责任。二是理顺省以下政府间收入关系。参照税种属性划分收入，规范收入分享方式，适度增强省级调控能力。三是完善省以下转移支付制度。厘清各类转移支付功能定位，优化转移支付结构，科学分配各类转移支付资金。四是建立健全省以下财政体制调整机制。建立财政事权和支出责任划分动态调整机制，稳步推进收入划分调整，加强各类转移支付动态管理。 五是规范省以下财政管理。规范各类开发区财政管理体制，推进省直管县财政改革，做实县级“三保”保障机制，推动乡财县管工作提质增效，加强地方政府债务管理。 另外，规范中央、省级及省级以下财权事权的责任及相关改革从2019年开始也在持续进行，而《意见》的落地实质是省级以下财权事权责任明晰的落地。分税制改革后，需要调整中央和地方财权事权不匹配的情形，地方财政的一般性公共收入占比偏低，支出责任则越来越大，随着家庭收入的提升，民众对养老、教育、住房、医疗等公共用品的需求迅速增加，而这些支出责任大多落到地方政府身上。过去，中央财政一直在加大对地方的税收返还和转移支付，但更需要从制度上重新匹配从中央到省级再到地区县市级的财权事权。目前来看，省级以下财权事权责任通过《意见》落地或已初步解决，我们认为，后续财政改革的重点或将是中央到省级的财权事权界定，时间或在2024年左右完成。 风险提示：财政改革不及预期；国内宏观经济政策不及预期；经济不达预期；疫情突发 1.《意见》解读 6月13日，国务院办公厅日前印发《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》（以下简称《意见》），部署进一步推进省以下财政体制改革的任务举措。 《意见》指出，省以下财政体制是政府间财政关系制度的组成部分，对于建立健全科学的财税体制，优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安具有重要作用。 《意见》明确了五个方面重点改革措施。一是清晰界定省以下财政事权和支出责任。合理划分省以下各级财政事权，明晰界定省以下各级财政支出责任。二是理顺省以下政府间收入关系。参照税种属性划分收入，规范收入分享方式，适度增强省级调控能力。三是完善省以下转移支付制度。厘清各类转移支付功能定位，优化转移支付结构，科学分配各类转移支付资金。四是建立健全省以下财政体制调整机制。建立财政事权和支出责任划分动态调整机制，稳步推进收入划分调整，加强各类转移支付动态管理。五是规范省以下财政管理。规范各类开发区财政管理体制，推进省直管县财政改革，做实县级“三保”保障机制，推动乡财县管工作提质增效，加强地方政府债务管理。 那么，《意见》出台的大背景是什么？ 首先，当前我国在上海和北京等地取得疫情防控的阶段性成果，虽经济有所好转（出口超预期，社融和信贷数据回暖，具体见我们的报告《出口回升的原因？》和《宽信用来了吗？》），但仍存在很多结构性问题，经济下行压力仍存；另外，国际环境仍存大幅不确定性，地缘政治问题突出，能源、粮食各种问题凸显；再者，由于大规模的减税退税和土地出让收入下滑，导致地方政府财政压力陡增，财政政策掣肘严重。 《意见》在当前出台的意义是什么？总体而言，我们认为一是规范省以下财政管理，二是理顺省以下政府间收入关系，完善省以下转移支付制度，三是建立县级财力长效保障、省以下财政体制调整、防范化解隐性债务风险各项长效机制。下面，我们从《意见》明确的五点改革措施进行分别解读： 一、《意见》指出，要“清晰界定省以下财政事权和支出责任。合理划分省以下各级财政事权，明晰界定省以下各级财政支出责任”；“规范省以下财政管理。规范各类开发区财政管理体制，推进省直管县财政改革，做实县级‘三保’保障机制，推动乡财县管工作提质增效，加强地方政府债务管理”。 当前地方财政收支矛盾比以往更加突出，地级市和县级财政整体收入形势不乐观。原因有两方面，一方面是疫情的影响和政府减税退税，另一方面是土地收入下滑严重，产业转型亟待跟进。财政部数据显示，1-4月份，地方本级国有土地出让收入累计同比为-29.8%，仍在低位。 可以看到，不只是今年，由于地方政府隐性债务问题，往年也有部分城市的财政状况令人堪忧，使得部分地方进行了“财务重整”。2016年国务院印发《地方政府性债务风险应急处理预案》，在该预案中规定了两种财政重整情形：第一种是“自愿型”，其为市县债务管理领导小组或债务应急领导小组认为确有必要时可进行财政重整；第二种是“强制型”，强制发生的触发域阀是当市县政府年度一般债务（专项债务）付息支出超过当年一般公共预算（政府性基金预算）支出的10%。其后，2018年四川省资阳市由于债务付息压力过大，启动财政重组计划；2021年12月，鹤岗市人力资源和社会保障局发布通知称，由于该市政府实施财政重整计划，财力情况发生重大变化，决定取消公开招聘政府基层工作人员计划，成为全国首个财政重整的地级市。 因此，“清晰界定省以下财政事权和支出责任。合理划分省以下各级财政事权，明晰界定省以下各级财政支出责任”；“规范省以下财政管理。规范各类开发区财政管理体制，推进省直管县财政改革，做实县级‘三保’保障机制，推动乡财县管工作提质增效，加强地方政府债务管理”要建立财政分配动态调整机制，使得省以下政府既能尽可能保持财政的稳定性，又能调动政府当家理财的积极性，有助于扩大财政发展机遇和空间，且防止制止违规举债、过度支出等违法违规行为，突出法律和社会监督。另外，我们认为，省以下财政改革或使体制性有根本变化，这必然会带来财力分配的调整，以省为主体的调控策略也将会得到进一步增强。 图1：国有土地出让收入累计同比下滑 图2：地方政府债务余额不断攀升 二、《意见》指出，要“理顺省以下政府间收入关系。参照税种属性划分收入，规范收入分享方式，适度增强省级调控能力”；“完善省以下转移支付制度。厘清各类转移支付功能定位，优化转移支付结构，科学分配各类转移支付资金”；“建立健全省以下财政体制调整机制。建立财政事权和支出责任划分动态调整机制，稳步推进收入划分调整，加强各类转移支付动态管理”。 当前地方政府的财政收入主要靠卖地收入，其占比近年来一直在90%以上（地方本级政府国有土地使用权出让收入占地方本级政府性基金收入），如果卖地收入下滑，而政府本身又缺乏主体税种的情况下，那么地方政府的收入缺口问题或将长期存在，并对不断增加的支出产生较大制约。因此在营改增完成和消费税改革政策未出、房地产税暂时搁置的情况下，地方政府需要通过体制性调整实现财政资金使用性优化高效。 在我们的财政专题报告《8月后财政展望》中就已经提到，今年中央对地方的转移支付达到9.8万亿元，为历年高点，但省以下转移支付也承担整个转移支付中重要一环，需要“建立健全省以下转移支付体系，根据财政事权属性，加大对财力薄弱地区的支持力度，健全转移支付定期评估机制”，确保省以下财政转移支付正常运转。 在理顺省以下政府间收入关系而言，可以通过合理的界定分享收入的比例，留给基层政府足够的财政收入，并依法依规扩大税源，我们认为，可以推进城市（县）之间各种形式的合作发展模式，例如通过要素禀赋的优势互补和产业错位竞争发展带动区域高质量发展，以共赢模式破除地方保护主义，通过做大蛋糕来夯实基层的财政能力。 图3：土地出让收入占地方本级政府性基金收入比例一直处于高位（空白为缺失值） 可以说，我国的财税改革步伐一直在前进：首先，1994年分税制改革，是新中国成立以来规模最大、范围最广泛、内容最深刻的一次税制改革，初步构建了社会主义市场经济的税制总体框架；其次，2016年5月1日全面推开“营改增”，实现增值税全覆盖，并彻底转型为消费型增值税，营业税退出历史舞台，消除重复征税；然后，在分税制改革成功的基础上，从1998年起预算管理制度改革稳步推进，到目前为止，现代公共预算管理制度框架逐步建立起来，且至今仍不断改进； 另外，规范中央、省级及省级以下财权事权的责任及相关改革从2019年开始也在持续进行，而《意见》的落地实质是省级以下财权事权责任明晰的落地。分税制改革后，需要调整中央和地方财权事权不匹配的情形，地方财政的一般性公共收入占比偏低，支出责任则越来越大，随着家庭收入的提升，民众对养老、教育、住房、医疗等公共用品的需求迅速增加，而这些支出责任大多落到地方政府身上。过去，中央财政一直在加大对地方的税收返还和转移支付，但更需要从制度上重新匹配从中央到省级再到地区县市级的财权事权。目前来看，省级以下财权事权责任通过《意见》落地或已初步解决，我们认为，后续财政改革的重点或将是中央到省级的财权事权界定，时间或在2024年左右完成。 2.风险提示 财政改革不及预期；国内宏观经济政策不及预期；经济不达预期；疫情突发