气候行动的碳定价

公开披露授权公开披露授权公开披露授权公开披露授权碳定价气候行动 1气候行动的碳定价2气候变化和碳定价3什么是碳定价？5碳定价的作用8碳定价的现状10碳价水平12碳定价的挑战和机遇15碳定价经验和经验教训18世界银行集团的角色20参考文献和进一步阅读内容 气候行动的碳定价|1 关键信息：■碳价格需要将气候变化成本纳入经济决策。它们创造了减少碳排放的动力，并且可以帮助以比替代来源更有效和更少扭曲的方式增加收入。■碳定价应作为实现国内气候目标的更广泛工具库的一部分，但这不是灵丹妙药：需要其他政策工具和投资（例如，公共交通、输电基础设施）来补充碳定价和使消费者能够通过转向低排放替代品来应对更高的价格。■碳定价工具的选择取决于政策目标和国情。碳税、排放交易体系和碳信用机制已成为常见的明确碳定价工具。还需要采取其他措施使能源价格与其真实成本保持一致，特别是取消化石燃料补贴，这些措施是解决方案的重要和有效部分。■碳税在人力资源有限的小型经济体和具有完善和透明税收框架的司法管辖区可能是有效的。更大、更成熟和与市场挂钩的经济体可能会选择排放交易系统，这些经济体在税收改革方面存在政治经济障碍。通过计入机制和继续参与国际碳市场获得的经验和能力建设可以为各国介绍碳定价，以建立更好的理解并提高其能力。■最成功的乐器将是经久不衰的乐器。这需要许多要素，包括政治支持、机构能力、有效沟通和包容性的利益相关者参与。补充碳定价与支持受到负面影响的利益相关者，以及有效的沟通，是成功的重要因素。■各国越来越多地采用碳定价，但目前的水平仍然与国家和国际气候目标不一致。在全球主要参与者之间谈判确定最低碳价将减少削弱单边贡献雄心的竞争压力，并支持以符合气候目标的方式逐步提高碳价。这样的协议需要得到很好的协调，反映公平和政治经济的考虑，并在其设计和实施中保持透明。■成功的碳定价改革需要整合许多利益相关者的考虑，并提高政府和国内企业的能力。世界银行集团通过其气候变化行动计划，能够充分利用其召集力、知识和研究以及国家项目支持，帮助各国就碳定价政策、设计和实施做出明智的决定。气候行动的碳定价 2 |气候行动的碳定价气候变化和碳定价为避免气候变化造成最具破坏性的影响，全球平均温度必须限制在比工业化前水平高 1.5°C 以内。认识到气候行动的紧迫性，许多国家正在格拉斯哥 COP26 之前向联合国气候变化框架公约 (UNFCCC) 提交增强的 2030 年国家气候计划。为支持这一长期目标，121 个国家现已承诺到 2050 年左右实现净零碳排放，其中许多国家正在加紧国家自主贡献 (NDC) 以实现这一目标。当前的政策雄心与实现《巴黎协定》目标所需的雄心之间仍存在差距。联合国的《2020 年排放差距报告》强调，当前的 NDC 仍然“严重不足以实现《巴黎协定》的气候目标”。虽然最近净零承诺数量的增加推动了全球雄心壮志，但我们需要付出更多努力才能使我们的经济脱碳。我们的能源系统脱碳是当务之急，国际能源署强调需要紧急加速向清洁能源的过渡。虽然实现 1.5°C 或净零排放目标需要经济成本，但如果这些目标未实现，总成本将低于气候变化的成本.尽早采取行动并让经济体逐步适应减缓气候变化的不利影响，将有助于降低实现这些目标的总体成本。实现巴黎目标需要所有国家实施一套气候政策，但精心设计的碳价格是任何有效减排战略的关键部分。 气候行动的碳定价|3 什么是碳定价？碳价格是一种为温室气体 (GHG) 排放定价的政策。碳定价是政府和公司可以用作其更广泛气候战略的一部分的最具成本效益的单一政策工具。如果设计得当且足够雄心勃勃，碳定价可以为投资、生产和消费模式所需的变化创造强大的经济激励，并促进技术进步，减少所需额外公共投资的程度。碳定价可以通过多种方式实施，以应对一系列因素、情况和政策目标。排放可以定价明确的，例如通过碳税、排放交易系统 (ETS) 或信用机制。碳价格也可以隐含的，例如通过取消化石燃料补贴，或通过不同的能源定价/税收。减少现有的化石燃料补贴是实施有效碳定价的重要第一步。仪器的首选选择可能取决于范围特定管辖区的目标和情况，例如部门构成（例如，哪些部门贡献了最多的温室气体）、从现有机构和框架中汲取资金的能力，以及——也许最重要的——政治考虑和社区观点（图 1）。图 1：影响碳定价工具选择的因素概览经济环境治理政治 4 |气候行动的碳定价表 1：明确碳价工具之间的差异汇总碳税排放交易系统信贷机制定义碳税为温室气体排放（例如化石燃料燃烧）定价，并在温室气体之间建立直接联系产品或过程的排放以及必须为其缴纳的税款。ETS 对温室气体排放量设置了数量限制（上限）。受监管实体必须为其负责的每个排放单位交出一份配额。计入机制向符合条件的项目活动发放减排单位（“信用”），以确认真实、额外、永久和低于基线情景的量化减排。价格是如何确定的价格由政府设定为温室气体排放的税率。通常，加税的时间表是为调整税率制定了预先确定的或明确的规则。该价格是排放配额的市场价格，因此由上限相对于排放需求的严格程度决定。津贴银行规定允许跨期平滑和传递价格预期。信贷价格由市场决定。与碳税和 ETS 不同，对于碳信用有价值，信用机制需要信用的外部需求来源。可达到的减排水平不确定性较低，取决于市场对价格变化的反应（价格弹性）。更确定的是，通过设定排放上限轨迹确定的最高水平。不确定性较低，取决于项目的数量以及量化减排的稳健性和完整性。遵守根据报告的排放量（或选定的替代指标，例如燃料中的碳含量）纳税。通过配额和参与直接分配或二级市场。通常用于补充碳税或 ETS（例如，用于代替纳税或退还免税额）。市场的作用一般来说，不需要需要监管的市场。配额拍卖和二级市场监管机制。二级市场的信贷发放和监督机制。典型的牵头机构财政部环境部环境部文书考虑的有利条件规模较小、能力低下的经济体，以及具有完善和透明税收框架的司法管辖区。更大、更成熟和自由化的经济体/部门、税收改革的政治经济障碍和/或经济体国际联系机会。对于其他碳定价工具面临挑战的活动（例如，土地部门）和/或司法管辖区希望建设能力并解锁国际碳市场的投资/融资选择。 气候行动的碳定价|5 虽然文书的选择取决于管辖环境，但每种文书都有其优势。如果收入确定性是优先事项和/或存在制度或技术能力限制，则碳税通常是首选方案。在优先实现排放目标和/或在公众接受碳税方面存在障碍的情况下，ETS 通常更可取（图 2）。基础广泛的强制性工具，如碳税或 ETS，是激励整个经济减排的更好工具，而不是信贷。然而，碳信用在某些情况下有其优势，包括实施 ETS 或碳税存在障碍（例如，法律障碍或政治阻力）。图 2：ETS 或碳税的潜在优势碳定价的作用碳定价是推动温室气体减排的具有成本效益的政策工具，应作为更广泛的一揽子政策的一部分，以应对其他气候变化挑战和市场失灵。需要其他政策来推动研发（例如，储能技术、碳捕获和封存）并解除减缓的非经济障碍（例如，制度惯性或网络效应），以创造低碳替代品并降低减排成本。脱碳最困难和最昂贵（见表 2）。碳定价可以最大限度地降低脱碳的经济成本，但应与公共投资（例如，基础设施和有针对性的技术和创新激励措施）、监管变革（例如，建筑规范和城市规划）以及适当的有利环境（例如运作良好的资本市场）。例如，投资公共交通以改善基础设施和提供可行的替代方案对于使消费者能够改变交通方式以应对碳价格上涨至关重要。 6 |气候行动的碳定价表 2：温室气体减排的主要障碍总结问题解释市场营销失败解决问题的示例工具缺乏激励措施缺乏改变当前（高排放）行为。这可能是由于缓解方案的高成本以及排放者不是对排放造成的外部性负责。环境外部性财政工具（例如碳税、ETS）；补贴；以及指挥和控制。信息或技术不足缺乏对排放源和原因的了解，或缺乏减少排放的技术这些来源的排放或解决根本原因的战略。作为公共产品的信息创造/创新政府资助的研究项目；研究补助金；和专利保护。信息分布不充分尽管存在信息，但私营和公共部门（消费者、生产者、公共行政人员）的个人决策者不具备做出明智决策所需的信息。不完全访问/拥有信息公共信息运动；标签要求；能效标准；技术最佳实践传播的机构支持计划；和技术转让计划。通过设计碳定价工具和/或补充政策来评估和解决碳定价的分配影响对于实现公平的过渡和促进碳定价机制的长期可持续性至关重要。此外，为了最大限度地提高碳定价的有效性和效率，应考虑更广泛的措施，例如准备性的能源市场改革，以促进碳成本转嫁给能源消费者。应合并、修订或（在可能和适当的情况下）删除现有的重叠和反补贴政策。例如，取消化石燃料补贴是一个重要步骤，在某些情况下，这可以比引入新的碳价格提供更大的效率收益，具体取决于管辖范围、激励结构和政策互动。同样，一旦制定了稳健的碳定价，其他成本更高的监管政策（可再生能源授权）可能会变得多余。除了减缓气候变化之外，碳定价还可以为社会带来许多好处。突出和传达这些好处可以改善其实施的政治经济学。这些好处可能包括更清洁的空气和水、改善人类健康、更安全和减少拥堵的道路、提高能源和粮食安全，以及通过加强财政和国际收支平衡来增强宏观经济稳定性（图 3）。精心设计的碳定价系统（例如，碳税或带有拍卖的 ETS）可以在增加收入方面发挥作用，这可以帮助为脱碳提供资金、解决分配和公平问题，并有可能支持 COVID 后的可持续复苏。例如，将碳税提高到 Stiglitz-Stern 委员会建议的水平，到 2030 年可以在国家税收收入中增加 1% 到 3% 的国内生产总值。 气候行动的碳定价|7 碳定价收入可用于促进清洁投资流动、缓解转型和支持减贫。碳收入可用于多种目的，具体取决于管辖目标和优先事项，但大致包括：改善财政空间和经济状况（例如，减少低效税收或减少债务）；为进一步减缓气候变化提供资金；资助发展优先事项（例如，减贫、教育或健康）；或促进公平和保持竞争力（例如，向低收入家庭转移现金或采取碳泄漏预防措施）。在实践中，可以实现多种用途的组合。碳定价可以通过或作为环境税改革的一部分来实施，其中引入政策改革以将计划引入的碳税与社会生产性支出政策相结合并保持一致。通过使用现有的财政框架，环境税改革可以成为一种更有效、更简单、更快捷的碳定价方式，尤其是在能源领域。这在低收入国家尤其有利，因为环境税改革能够在增加经济活动的同时减少排放，因为它能够覆盖非正规部门，减少更具扭曲性的税收（例如劳动税），并增加对为促进增长的公共投资提供资金。除了对就业和增长产生积极影响外，环境税改革还可以提供一系列发展收益（图 3），直接改善福祉。图 3：碳定价带来的好处远不止减缓 8 |气候行动的碳定价碳定价的现状目前全球共有 64 种碳定价工具在运行，覆盖全球温室气体排放量的 20% 以上，产生 530 亿美元在收入。根据世界银行的“2021 年碳定价状况和趋势”报告，这些进展代表收入比去年增加了 17%，但是，碳定价的全部潜力在很大程度上仍未开发。报告还发现大多数碳价格仍远低于建议的 2020 年 40-80 美元/吨二氧化碳当量范围，以实现《巴黎协定》“远低于 2°C”的温度目标。价格上涨需要政治雄心——例如，通过提高碳税率，或通过降低 ETS 上限。专栏 1：不同司法管辖区的碳定价概述■大多数国家已经通过燃油消费税制度对燃油使用征税。尽管这些税收可能隐含地对碳密集型燃料征税，但税率通常是历史的产物，并非始终基于燃料的碳含量。 35 个司法管辖区已经改变了这一点，并开始努力在不同程度上调整现有的税收框架，以明确对碳征税（例如，阿根廷、哥伦比亚、智利、墨西哥、波兰、南非、乌克兰），这结合了气候通过调动国内资源来减缓变化。■29 个司法管辖区替代或额外使用 ETS（例如，欧盟 (EU)、哈萨克斯坦、加利福尼亚和一些中国区域试点项目），这可以为控制总排放提供更大的确定性。其他国家通过基于市场的法规引入了碳价格，例如可交易的绩效标准（例如，加拿大、印度和中国的国家碳排放交易体系），其中允许需要满足绩效标准（例如能源强度）的实体与基于市场的其他实体进行交易超过/低于标准——或缴纳碳税作为替代合规方法。■一