固定收益专题报告：财政分析手册，地方财力篇

请务必阅读正文之后的重要声明部分 [Table_Title] 分析师：周岳 执业证书编号：S0740520100003 电话： Email：zhouyue@r.qlzq.com.cn 联系人：赖逸儒 电话： Email：laiyr@r.qlzq.com.cn [Table_Report] 相关报告 投资要点  我国财政预算体制经历了统收统支、分灶吃饭和分税制改革三个阶段。新中国成立后，为使全国经济财政工作统一，我国实行统收统支。改革开放后为调动地方政府管理财政的积极性，我国进行了分灶吃饭的改革。1994年，我国开始进行分税制改革，建立了中央税收和地方税收体系。  地方一般公共预算收入通常被定义为税收收入和非税收入之和。目前我国税收收入主要包括增值税、所得税、消费税等18项，其中增值税和企业所得税占比较大。  税收收入在中央与地方之间的分成比例确定，但在地方内部各级的分成比例会根据不同区域有所变化，例如，重庆市各区对增值税、所得税等税种的地方分享部分采用不同的市区分成比例，市辖区财力独立性弱于主城外区县。地方内部各级税收分成比例的差异不仅存在于重庆市，也广泛存在于全国各省份，我们在本文中主要列举了增值税和所得税在不同省份的分成差异。  一般公共预算地方收入中的非税收入为狭义概念，包括专项收入、国有资本经营收入和国有资源（资产）有偿使用收入等6项。非税收入占一般公共预算收入的比重在各省市间差异较大，2020年浙江、北京、上海和江苏的非税收入占比均低于20%。  除税收收入和非税收入外，一般公共预算收入科目还包括债务收入和转移性收入。债务收入可通过外债转贷及发行一般债券筹措，转移性收入包括上级补助收入、下级上解收入和预算稳定调节基金等。少数情况下，上级补助收入可能为负。我们采用中央级税收收入（含海关代征）减去中央对省市政府补助的差额衡量各省市净上缴税收收入，从2020年数据来看各省市净上缴税收收入分化较为明显。  政府性基金收入的主要来源是土地出让收入，土地出让收入在计提完各项税金后，由市和区（县）两级政府分配，主要有三种情形：1）市级政府统一征收并通过转移支付的方式分配给下辖区县；2）市级和区县政府按照一定原则分配土地收入；3）市区范围内土地出让收入归市级预算，其他区县土地出让收入归区县级预算。第三种分配情形，是部分市辖区政府性基金收入较少，转移性基金收入较高的主要原因。  狭义概念下的非税收入中的国有资本经营收入与第三本账中的国有资本经营收入同样包括国有企业上缴利润、红利、产权转让收入等，但二者收入主体不同，用途亦有所差异。  地方一般公共预算收入和地方财政收入在不同语境下含义可能有所差异，需要结合上下文以及相关报表进行概念辨析。地方财政总收入与一般公共预算收入总计的含义有所不同，前者通常是指地方一般预算收入与上划中央收入之和，后者应用于一般公共预算收支决算总表中。  从口径上看，我们通常认为全省（市）>省（市）级>省（市）本级，且省（市）级与省（市）本级之间的差额为转移性收支科目，但在实际中，市级和市本级的核算数额差异可能是由核算区域范围的不同造成的，且地市级层面还会涉及到“市直”的概念。  关于地方财力主要有两种计算方法，第一种方法主要是通过预算收支表的合计项扣除特定项后进行求和，第二种方法由财政部给出，先分别计算一般公共预算财力和政府性基金预算财力，再求和得到地方政府财力。  我国地方债务指标体系的演变主要经历了三个阶段，最早可追溯到2010年底。2014年43号文出台后，政府债务风险评估步入新阶段。2020年，《地方政府法定债务风险评估和预警办法》下发后，债务率的计算又有了“红橙黄绿”的新提法。  对于园区我们主要关注公共财政收入结构，上级转移支付收入和土地财政情况。对比广州开发区和遵义经济技术开发区，可知遵义经开区的补助依赖度和土地财政依赖度均较高，而广州开发区的财政自给率表现相对较好。  风险提示：1）预算管理制度体系发生调整；2）经济下行，地方财力波动加大。 财政分析手册：地方财力篇 证券研究报告/固定收益专题报告 2021年08月25日 [Table_Industry] 请务必阅读正文之后的重要声明部分 - 2 - 固定收益专题报告 内容目录 一、央地财税关系的变迁 .................................................................................... - 3 - 1、统收统支阶段 ......................................................................................... - 3 - 2、分灶吃饭阶段 ......................................................................................... - 3 - 3、分税制阶段 ............................................................................................. - 4 - 二、地方财政预算的“四本账” ............................................................................. - 4 - 1、一般公共预算 ......................................................................................... - 4 - 2、政府性基金预算 ................................................................................... - 16 - 3、国有资本经营预算 ................................................................................ - 20 - 4、社会保险基金预算 ................................................................................ - 21 - 三、地方财力怎么看？ ...................................................................................... - 21 - 1、几个相近的概念 ................................................................................... - 21 - 2、财政数据口径划分 ................................................................................ - 24 - 3、地方财力怎么算？ ................................................................................ - 26 - 4、地方政府债务率计算 ............................................................................ - 27 - 5、特殊的园区财政 ................................................................................... - 32 - 四、总结 ............................................................................................................ - 33 - nMpQrQmQrRwOpMuNrPyQmQbR9R6MmOnNoMoPkPrRuMfQoMoQbRpOrPvPpNmNMYrNqM 请务必阅读正文之后的重要声明部分 - 3 - 固定收益专题报告 在《财政分析手册：预算篇》1中，我们介绍了财政“四本账”的主要构成和勾稽关系。本篇报告从地方财政的视角重点介绍前三本账，并对地方财力的不同层次和口径进行了详细分析，以供投资者参考。 一、央地财税关系的变迁 建国以来，我国财政预算体制结合各时期特点不断变革，先后经历了统收统支、分灶吃饭和分税制改革三个阶段。改革开放前，在计划经济背景下，我国实行统收统支，当地方收入不足以覆盖其支出，可由中央调剂补助。改革开放后为调动地方政府管理财政的积极性，我国实行“分灶吃饭”的办法，这一时期地方财力和财权有所扩大。1994年，为适应社会主义市场经济体制的建设，我国进行分税制改革，建立了中央税收和地方税收体系。 1、统收统支阶段 建国初至改革开放前期，为使全国经济财政工作统一，稳定市场物价，平衡财政收支，我国实行统收统支。政务院1950年颁布了《关于统一国家财政经济工作的决定》2和《关于统一管理1950年度财政收支的决定》3，建构了以集中统一为基础的财经管理体制的雏形。这一阶段的主要特征包括：1）中央统一领导、地方分级管理；2）中央确定收入指标，地方多收多留；3）分成比例实行“一年一定”或“一定几年”，超收部分另定分成比例；4）各级政府支出按职责和行政隶属关系确定；5）地方预算由中央核定，地方支出首先用地方收入抵补，不足则由中央调剂补助。因此，这种体制也被称为“一灶吃饭”体制或“大锅饭”体制。 2、分灶吃饭阶段 随着经济的发展，“统收统支”时期“统得过死”的弊端逐渐凸显，为调动地方政府管理财政的积极性，我国在1980年、1985年和1988年进行了3次“分灶吃饭”的改革。1980年2月，国务院发布《关于实行“划分收支，分级包干”财政管理体制暂行规定》4，决定从1980年起，实行“分灶吃饭”的办法。1985年，我国开始全面实行“划分税种、核定收支、分级包干”管理体制。1988年，国务院发布了《关于地方实行财政包干办法的决定》5，与同期国有企业实行承包经营责任制相结合，对预算管理体制进行改进。“分灶吃饭”的财政包干制基于“放权让利”的主调，扩大了地方财力和财权，加强了地方经济责任6。 1 参见研报《财政分析手册：预算篇》（20210724） 2 资料来源：http://www.chnmuseum.cn/zp/zpml/gzhww/202103/t20210331_249332.shtml 3 资料来源：http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/szyw/200705/24/t20070524_11478781.shtml 4 资料来源：http://www.npc.gov.cn/npc/c222/201209/a337b3ead708440b9b002217ed11e13f.shtml 5 资料来源：http://www.gov.cn/zhengce/content/2011-10/10/content_1806.htm 6 资料来源：http://qdsq.qingdao.gov.cn/n15752132/n30400816/n30400839/n30484961/151215035824478876.html 请务必阅读正文之后的重要声明部分 - 4 - 固定收益专题报告 3、分税制阶段