财政分析手册：地方财力篇

我国财政预算体制经历了统收统支、分灶吃饭和分税制改革三个阶段。新中国成立后，为使全国经济财政工作统一，我国实行统收统支。改革开放后为调动地方政府管理财政的积极性，我国进行了分灶吃饭的改革。1994年，我国开始进行分税制改革，建立了中央税收和地方税收体系。目前，我国主要围绕中央与地方、省与省以下市县财政事权和支出责任划分的问题进行进一步的财政体制改革。 地方一般公共预算收入通常被定义为税收收入和非税收入之和。目前我国税收收入主要包括增值税、所得税、消费税等18项，其中增值税和企业所得税占比较大，土地增值税是地方税收收入的重要来源之一。 税收收入在中央与地方之间的分成比例确定，但在地方内部各级的分成比例会根据不同区域有所变化，例如，重庆市各区对增值税、所得税等税种的地方分享部分采用不同的市区分成比例，市辖区财力独立性弱于主城外区县。地方内部各级税收分成比例的差异不仅存在于重庆市，也广泛存在于全国各省份，我们在本文中主要列举了增值税和所得税在不同省份的分成差异。 一般公共预算地方收入中的非税收入为狭义概念，包括专项收入、国有资本经营收入和国有资源（资产）有偿使用收入等6项。狭义概念下的非税收入中的国有资本经营收入与第三本账中的国有资本经营收入同样包括国有企业上缴利润、红利、产权转让收入等，但二者收入主体不同，用途亦有所差异。 非税收入占一般公共预算收入的比重在各省市间差异较大。除税收收入和非税收入外，一般公共预算收入科目还包括债务收入和转移性收入。债务收入可通过外债转贷及发行一般债券筹措，转移性收入包括上级补助收入、下级上解收入和预算稳定调节基金等。 少数情况下，上级补助收入可能为负。我们采用中央级税收收入（含海关代征）减去中央对省市政府补助的差额衡量各省市净上缴税收收入，从2022年数据来看各省市净上缴税收收入分化较为明显。 政府性基金收入的主要来源是土地出让收入，土地出让收入在计提完各项税金后，由市和区（县）两级政府分配，主要有三种情形：1）市级政府统一征收并通过转移支付的方式分配给下辖区县；2）市级和区县政府按照一定原则分配土地收入；3）市区范围内土地出让收入归市级预算，其他区县土地出让收入归区县级预算。第一种分配情形，是部分市辖区政府性基金收入较少，转移性基金收入较高的主要原因。 地方一般公共预算收入和地方财政收入在不同语境下含义可能有所差异，需要结合上下文以及相关报表进行概念辨析。地方财政总收入与一般公共预算收入总计的含义有所不同，前者通常是指地方一般预算收入与上划中央收入之和，后者应用于一般公共预算收支决算总表中。 从口径上看，我们通常认为全省（市）>省（市）级>省（市）本级，且省（市）级与省（市）本级之间的差额为转移性收支科目，但在实际中，市级和市本级的核算数额差异可能是由核算区域范围的不同造成的，且地市级层面还会涉及到“市直”的概念。 关于地方财力主要有两种计算方法，第一种方法主要是通过预算收支表的合计项扣除特定项后进行求和，第二种方法由财政部给出，先分别计算一般公共预算财力和政府性基金预算财力，再求和得到地方政府财力。 我国地方债务指标体系的演变主要经历了三个阶段。债务率是政府债务余额和当年综合财力的比值；负债率是政府债务余额和GDP的比值；利息支出率在实际应用中分为一般债务付息率和专项债务付息率，等于一般债务或专项债务与对应预算支出的比值。 对于园区我们主要关注公共财政收入结构，上级转移支付收入和土地财政情况。对比广州开发区和遵义经济技术开发区，可知遵义经开区的补助依赖度和土地财政依赖度均较高，而广州开发区的财政自给率表现相对较好。 风险提示：1）预算管理制度体系发生调整；2）经济下行，地方财力波动加大。 图表1：建国以来财政体制沿革 二、地方财政预算的“四本账” 1、一般公共预算 收入 地方一般公共预算收入是由地方征收，按照现行体制缴入地方金库的一般公共预算收入。地方一般公共预算收入，加上由地方征收，但按照现行财政体制缴入中央金库的上划中央收入，构成一般公共预算总收入。 （1）税收收入 目前，我国税收收入主要由18项税种收入构成，其中进口环节增值税和消费税、关税以及船舶吨税由海关代征。按照税务局口径，我国2022年中央税收收入中，税额占比前四的分别为增值税（40.68%）、企业所得税（26.23%）、消费税（16.69%）和个人所得税（8.43%）。地方税收收入中，税额占比前四的分别为增值税（31.92%）、企业所得税（26.23%）、土地增值税（8.28%）和个人所得税（7.79%）。土地增值税是地方税收收入的重要来源之一。 按征税对象标准，18项税种可分为流转税类、所得税类、财产行为税类、资源税类和特定目的税类。按收入归属标准，各税种可分为中央固定收入、地方固定收入和中央与地方共享收入。中央与地方共享收入中，国内增值税按中央与地方50：50比例分成，一般企业所得税、个人所得税由中央与地方按60：40比例共享。 图表2：各税种收入归属与税额占比情况（%、亿元） 目前的税种及其收入归属大部分保留1994年分税制改革时所确定的框架，仅有部分税种发生了变更。涉及中央地方收入划分变更的包括所得税、证券交易印花税、增值税和资源税等。近年停征的税种有农业税、屠宰税和固定资产投资方向调节税等。新增税种包括2018年起征的环境保护税。 图表3：各税种收入归属、计税方法等变更情况 税收收入在中央与地方之间的分成比例确定，但在地方内部各级的分成比例会根据不同区域有所变化。例如重庆市各区对增值税、所得税等税种的地方分享部分采用不同的市区分成比例，主城九区增值税留存比例仅为17.5%，渝西为32.5%，渝东南和渝东北则为50%，相当于地方留存的部分全部给了区县。从整体上看，重庆市辖区财力独立性相对弱于主城外区县。 图表4：重庆市各区税收收入分成比例（%） 地方内部各级税收分成比例的差异不仅存在于重庆市，也广泛存在于全国各省份，下文以增值税与所得税为例说明。 2016年营改增试点全面推开，在2-3年的政策过渡期中，原按企业类型划分收入归属的营业税变更为增值税，成为中央地方共享税种之一； 增值税收入由中央与地方按75：25比例分成变更为按照50：50比例分享。目前部分省份在过渡期结束后对省市（县）增值税分成比例做出调整，如下表所示各省份的地方增值税分成方式略有差异。 图表5：部分省份增值税与地级市（县）分成一览表 2002年实行所得税收入分享改革，改革前企业所得税按企业类型划分归属，个人所得税则归属地方；改革后除了特殊企业，其他企业所得税与个人所得税由中央与地方按60：40比例分享。各地区对地方分享部分的分成方式并不统一，如吉林由省与市县按40：60比例划分，而江西这一比例为30：70。 图表6：部分地区所得税收入分成方式 （2）非税收入 广义上的非税收入是指除税收外，由国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织利用国家权力、政府信誉、国有资源（资产）所有者权益等取得的收入。而一般公共预算收入中的概念为狭义非税收入，包括专项收入、国有资源（资产）有偿使用收入、行政事业性收费收入、罚没收入、国有资本经营收入和其他收入等。 图表7：非税收入分类及定义 此处的国有资本经营收入与第三本账中的国有资本经营收入同样包括国有企业上缴利润、红利、产权转让收入等，但二者收入主体不同，此处国有资本经营收入主要由行政事业单位获得，而国有资本经营预算中的国有资本经营收入则由国家以国有资本所有者身份取得。且二者涵盖的国企范围不同，此处国企限于部分金融机构和中央企业，范围相对较小。 另外从收入用途来看，此处国有资本经营收入用于满足公共需要，而第三本账中的国有资本经营收入必须用于国有资本的再投入、扩大投资，包括对新建项目的资本金投入、向不同所有制企业参股控股、对国家鼓励发展的建设项目进行贴息等。 2022年全国非税收入合计37029.19亿元，其中中央非税收入4910.07亿元，地方非税收入32119.12亿元，非税收入大多留存在地方政府。从各分项来看，中央非税收入占比前二的为国有资源（资产）有偿使用收入（41%）和国有资本经营收入（25%），地方则为国有资源（资产）有偿使用收入（39%）和专项收入（26%）。 图表8：2022年中央与地方非税收入各分项占比 非税收入占一般公共预算收入的比重在各地区间差异较大。2022年，我国31个省市中，19个省市非税收入比重超过30%，其中贵州已超过45%。广东、天津、海南、江苏、湖北5个省市非税收入分布在25%到30%之间。非税收入占比最低的7个省市中，陕西、浙江、上海、北京均低于20%。 图表9：2022年各省市非税收入占一般公共预算收入比重（%） （3）债务收入 债务收入可通过外债转贷及发行一般债券筹措，一般债务的收入纳入一般公共预算管理。一般债券发行主体包括省、自治区、直辖市政府及单列市政府，没有独立发债权的市县级政府由可独立发债的上级政府统一发行债券并转贷。因此一般只在省级财政一般公共预算平衡表中涉及债务收入，更低层级的财政只在转移性收入中列示债务转贷收入。 图表10：2022年广东省省级一般公共预算收入决算表（亿元） 图表11：2022年佛山市市级一般公共预算收入决算表（亿元） （4）转移性收入 转移性收入是指在各级政府财政之间进行资金调拨以及在本级政府财政不同类型资金之间调剂所形成的收入，包括上级补助收入、下级上解收入和预算稳定调节基金等，其中主要是上级补助收入。 图表12：转移性收入分类 上级补助收入指上级政府财政按照财政体制规定或因专项需要补助给本级政府财政的款项，包括上级税收返还、一般性转移支付和专项转移支付。税收返还一般与地方政府上缴的税收收入正相关。2019年起财政部披露的预算表中将中央对地方税收返还与一般性转移支付中的固定数额补助合并，不再单独列示，但在各级地方政府的预决算中披露方式并没有统一。同时，2019年中央财政将原来转移支付中属于共同财政事权的项目整合设立共同财政事权转移支付，暂列入一般性转移支付，集中反映中央承担的共同财政事权支出责任，主要用于教育、医疗、养老、就业等基本民生领域。 此外，2020年财政部为确保新增财政资金直达市县基层、直接惠企利民，建立了特殊转移支付机制。具体包括用于弥补地方减税降费财力缺口的正常转移支付资金、解决基层面临的疫情防控、基本民生保障等临时性特殊困难的特殊转移支付资金、纳入一般债务管理的地方新增财政赤字和涉及列入第二本账中政府性基金转移支付的抗疫特别国债资金。 中央对地方转移支付是地方财政收入的重要来源，例如2022年中央对地方转移支付为96941.82亿元，而当年地方本级收入为108762.15亿元，占比接近90%。横向比较来看，31个省市接受中央转移支付情况差异较大。 2022年接受中央转移支付超4000亿元的省市共8个，其中四川省（6488.44亿元）、河南省（5633.99亿元）和湖南省（4694.29亿元）位列前三，除天津市外（641.55亿元），其他省份中央转移支付均超1000亿元。 图表13：2022年中央对地方转移支付（亿元） 少数情况下，上级补助收入可能为负，如成都市青羊区的上级补助收入受下属科目其他返还性收入影响，连续两年为负。上级补助收入为负的可能原因包括：1）上级补助收入发生额期末需结转，若本期发生数大于实际收到的补助收入，期末将出现负数；2）本年退回的前期未使用上级补助收入大于本年补助金额。 图表14：2018年和2019年成都市青羊区上级补助收入（亿元） 具体来说，在中央与各省市的税收结算关系中，不仅有中央对省市政府的转移支付，还有省市政府对中央的上缴税收，我们采用中央级税收收入（含海关代征）减去中央对省市政府补助的差额衡量各省市净上缴税收收入。下图反映2021年31个省和5和计划单列市（广东、浙江、山东、辽宁、福建数据中不包含计划单列市）对中央净上缴税收收入的贡献情况，经济实力较强的8个省份和5个计