宏观观察2017年第20期（总第191期）：“租购同权”推出的背景、影响及政策建议＊

Ω 伦敦经济月刊（2013年1月） 2013年1月18日 中银研究产品系列 ● 《经济金融展望季报》 ● 《中银调研》 ● 《宏观观察》 ● 《银行业观察》 ● 《人民币国际化观察》 作 者：梁 婧 中国银行国际金融研究所 范若滢 中国银行国际金融研究所 电 话：010 - 6659 4097 签发人：陈卫东 审 稿：宗 良 周景彤 联系人：梁 婧 李 艳 电 话：010 - 6659 4097 ＊ 对外公开 ＊＊ 全辖传阅 ＊＊＊ 内参材料 2017年8月10日 2017年第20期（总第191期） “租购同权”推出的背景、 影响及政策建议＊ 近期，广州市提出的“租购同权”引发了市场广泛关注，中山、沈阳等城市也明确跟进“租购同权”。住建部有关负责人称将通过立法，明确租赁当事人的权利义务，逐步使租房居民在基本公共服务方面与买房居民享有同等待遇。这更加激发了市场对“租购同权”的热烈讨论。基于此，本文分析了“租购同权”出台的背景，对比梳理国内外相关做法，并进一步探讨其对市场的影响，最后给出相应的政策建议。 国际金融研究所 宏观观察 2017年第20期（总第191期） 1 “租购同权”推出的背景、影响及政策 建议 近期，广州市提出的“租购同权”引发了市场广泛关注，中山、沈阳等城市也明确跟进“租购同权”。住建部有关负责人称将通过立法，明确租赁当事人的权利义务，逐步使租房居民在基本公共服务方面与买房居民享有同等待遇。这更加激发了市场对“租购同权”的热烈讨论。基于此，本文分析了“租购同权”出台的背景，对比梳理国内外相关做法，并进一步探讨其对市场的影响，最后给出相应的政策建议。 一、“租购同权 ”的内涵及推出背景 所谓“租购同权”，是指租房人和购房人同样享有子女就近入学等公共服务资源的权益。相关市场热议主要始自广州市今年7月17日印发的《广州市加快住房租赁市场工作方案》（下称《方案》），该方案要求加快构建租购并举的住房体系，在出台的16条具体措施 中最引人注目的就是“租购同权”相关规定。《方案》提出“赋予符合条件的承租人子女享有就近入学等公共服务权益，保障租购同权”。我们认为“租购同权” 的推出主要基于以下四方面背景。 （一）房价过快上涨的同时，租房需求日益旺盛 近年来房地产市场出现一些新变化。一方面，自2015年底开始我国房地产市场进入新一轮的上涨周期，其中学区房备受追捧。例如，北京西城区中学区较好的区域二手房挂牌价格达到10-20万元/平方米，有的甚至超过20万元/平方米，而有 些区域 只有5万元/平方米左右 。在资源有限的情况下，教育等资源通过与房产捆绑进行分配 ，既推动了房价的 不断上涨 ，也进 一步促进了房价看涨预期的形成。另一方面，一线城市租房需求日益旺盛。随着我国城镇化的推进，地区间流动人口 规模较大 ，特别是发达地区，北 京、上海、广州、深圳这4个一线城市 是人口流 入的密集区 （图1）。而目前房价经过多次快速上涨已处于历史高位，热点城市限购政策 的不断收 紧提高了购房成本和购房门槛，会减少具有购房能力的人口规模。加之，随着年轻人群消费观念的改变、晚婚晚育趋势的发展，购房年龄会有所推迟，这些都会带来较大的租房需求。 2 2017年第20期（总第191期） 在此背景下，租赁市场就成为政府促进房地产市场合理降温和稳定发展的重要切入点之一。 图1：2016年一线城市流动人口和户籍人口（万人） 数据来源：各省市统计公报。 （二）承租人合法权利难有保障，难以平等享受市民化权利 目前来看，我国住房租赁市场仍处于自发状态，其发展相对滞后。国家统计局第六次人口普查数据显示，有25.8%的城市居民租住住房，89.5%的可出租房屋来自私人出租住宅。有统计显示 我国目前规模化住房租赁企业大概只占到住房租赁市场份额的2%左右，远低于发达国家成熟市场20%-30%的比例。这就使得房屋租赁市场发展不规范，部分群体的住房租赁需求没有很好地得到满足。由于缺乏相应法律 法规的保护，租客处于相对弱势地位，面临随意被驱逐、租金随意 上涨等情况。一些租房中介 机构也存在不规范、无序竞争等问题，通过发布虚假信息吸引客户，甚 至有“黑中介”乱收中介费、骗取中介费，承租人的合法权益难以得到保障。同时，在中国许多市民化权利与房产挂钩，拥有房产的市民在子女上学、落 户等方面有明显优势 ，甚至在享受优质教育资源方面有绝对优势，这也一定程度上使得有房产者在医疗、就业、养老等方面能享受更多权利，而租房者难以平等享有公共服务资源。 （三）政策调控思路有所调整，更加注重供给端管理和长期制度建设 与过去限制政策不同，近年来房地产调控政策开始更加注重供给侧的调整和长期1362.91439.5870.5384.5810980.2533.9806.3050010001500200025003000北京上海广州深圳户籍人口流动人口 宏观观察 2017年第20期（总第191期） 3 制度的建设。早在2015年年底召开的中央经济工作会议就提出“以建立购租并举的住房制度为主要方向，把公租房扩大到非户籍人口”等去库存措 施，2016年初政府工作报告进一步明确了这一做法 。2016年底中央经济工作会议指出要坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”定位。今年政府工作报告进一步明确和提出房价上涨压力大的城市要合理增加土地供应，要加快住房租赁市场立法，加快机构化、规模化租赁企业发展。总的来说，目前地方调控措施已经开始有所转变，增加土地供应、完善住房租赁市场已成为当前政策的重要方面。 （四）城市间人才竞争激烈，完善租房市场成为吸引人才的举措之一 《方案》中提出租购同权的适用范围除了具有本市户籍的适龄儿童少年，还包括人才绿卡持有人子女等政策性照顾借读生、符合市及所在区积分入学安排学位条件的来穗人员随迁子女。这反映出吸引和留住人才也是此次政策出台的一个考虑。在2016年3月广州市就出台了《关于加快 集聚产业领军人才的意见》及4个配套文件，突出“高精尖缺”导向，计划5年投入约35亿元，在重点产业领域内支持500名创新创业领军人才（含团队成员），每年支持1000名产业高端人才、2000名产业急需紧缺人才。这与地区间人才的激烈竞争密切相关，特别是广州紧挨深圳，在人才引进方面存在较大竞争压力 。 二、“租购同权 ”的国内外做法比较 广州此次推出的“租购同权”政策，虽然市场讨论较多，但其实并不新鲜。不仅国内部分城市，其他国家和地区也有类似做法。 （一）国内城市：承租人排位靠后，房产是子女入学的重要保障 深圳市在2013年就出台《 关于义务教育公办学校试行积分入学办法的指导意见》，提出对深圳户籍和符合市就读条件的非深户籍儿童入学实行统一积分。此后深圳市各区小一、初一学位申请 开始探索并全面实行积分入学办法 ，目前已相对成熟。深圳十大区域入学积分方法大致分为两类（表1），一类是以福田、南山等5个区为代表的“基础分+加分”法，根据户籍、房产等情况进行分类并分配基础得分，根据购房或 4 2017年第20期（总第191期） 租房时间、计划生育、社保等情况进行加分，最终依照总积分从高到低进行排位。学位更优质的福田区、南山区更看重房产，有房产的积分具有较大优势。第二类是以罗湖区等5个区为代表的“先类别后积分”法，根据户籍、房 产等情况 进行分类， 按学位类型顺序录取，一般学区内有户籍和房产家庭的儿童位于第一顺位，相同类型按积分从高到低依次录取，直至公办学校招生计划录满为止。未录取的则自主选择到政府委托的民办学校申请学位。 表1：深圳各区积分 入学方法 积分方法 基础分+加分 先类别后积分 区域 福田区、南山区、龙岗区、盐田区、大鹏新区 罗湖区、宝安区、龙华区、坪山区、光明新区 数据来源：作者整理。 成都在2011年公布实施《成都市义务教育阶段学生按户籍所在地就近入学的实施意见》，坚持户籍与居住地一致的入学原则实行就近入学。这意味着“租房入户”与“购房入户”享受同样的教育服务。不过，该《意见》也指出“个别学位紧张的学区，暂按一套房屋就近优先解决一个家庭的适龄儿童、少年就近入学，其他迁入的适龄儿童、少年由教育行政部门统筹安排入学”。据媒体报道，上海、天津、长沙等城市部分区域可以租房读学位，需要提交住房租赁合同、社保等相关材料，还需要与房东协商，排名一般也靠后，承租人子女也基本无望进入较优质学校。总的来说，即使在这些有政策的地区，房产仍是子 女入学的重要保障，特别是在优质教育资源区域，“租购同权”较难真正实现。 （二）其他国家和地区：实际居住地等因素是重要考量，而非房产 香港的学位分自行派位和统一派位两个阶段，50%的学位将面向社会 公开招生，宗教信仰、家庭成员与学校的关系等是录取的重要考量，有兄姐在该校就读或父母在该校任职的小孩必获录取。统一派位则根据就近入学原则，以实际居住地而不是拥有产权的房产进行派位，申报的居住地址应是申请儿童的唯一或主要居所，租约、税单、水电煤气费都可以作为证明文件。美国、加拿大、新加坡等国家 也基本采取就近入学 宏观观察 2017年第20期（总第191期） 5 原则，划片入学与户籍、是否拥有房产等并没有关系，而是与是否居住在本学区有关，家庭成员与学校的关系、是否是本国人也是优先排位的重要影响因素。对比来看，与中国看重房产、户籍等条件不同，这些国家和地区教育资源主要根据实际居住地、家庭成员与学校关系等来分配。 （三）经验总结与启示 在梳理国内外其它地区关于“租购同权”做法的基础上，可以总结一些值得借鉴的经验和启示。 一是将房屋产权与公共服务资源适当松绑，有利于房地产市场的健康发展。学区房并不是中国独有，其他国家也都存在，学区房房价和租金往往要高于一般房屋价格。但房产与资源的过度捆绑会加快推升学区房价格，加剧房地产市场的扭曲。在中国，由于能否上好学校与户籍、房产等密切相关，学区房价格涨幅明显更为夸张。与中国大陆不同，其他如香港、新加坡等地区的学位不看产权，而是看实际居住地、家庭与学校间的紧密程度等，这在一定程度上有利于减缓学区房价格的上涨。 二是“租购同权”的具体方案和落实更值得关注。广州等城市虽然提出采取“租购同权”措施，但如何实施仍有待具体方案的出台。如深圳 在学位安排上探索积分入学办法，不仅需要考虑对户籍、房产的分类情况，还考虑购房或租房时间、社保等情况。实施方案不同，其效果也可能会有差异，其中如何确定教育资源分配方式是重点，是“租”与 “购”能 否同权、在何种程度上实现同权的重要决定因素。 三、“租购同权”的影响及前景：长期意义大于短期意义 （一