国企改革专题报告：“顶层设计方案”正式出台，改革大潮蓄势待发

[Table_Title] 证券研究报告•专题策略报告 国企改革专题20150919 请务必阅读正文之后的免责声明部分 东吴证券研究所 [Table_M ainInfo] 国企改革专题报告：“顶层设计方案”正式出台，改革大潮蓄势待发 2015年9月19日 证券分析师 包卫军 执业资格证书号码：S0600512080002 联系电话：0512-62938531 baowj@dwzq.com.cn 联系人 陆雅伦 联系电话：0512-62938769 15050476368 luyalun@dwzq.com.cn 本轮国企改革推进历程 相关研究 1． 国企改革专题报告：“顶层设计方案”将出，有望实现四大亮点20150827 报告要点  国企改革“顶层设计方案”正式出台：2015年9月13日，中共中央、国务院正式发布《关于深化国有企业改革的指导意见》，市场关注已久的国企改革“顶层设计方案”终于落地，必将开启本轮国企改革的新篇章，国企改革仍是近期和下一阶段的最大主题。  改革的目的：做强做优做大国有企业，不断增强国有经济的活力、控制力、影响力和抗风险能力，主动适应和引领新常态。  改革的五项基本原则：坚持和完善基本经济制度，坚持社会主义市场经济改革方向，坚持增强活力和强化监管相结合，坚持党的领导，坚持积极稳妥统筹推进。  改革的目标：到2020年，在国有企业改革重要领域和关键环节取得决定性成果，形成更加符合我国基本经济制度和社会主义市场经济发展要求的国有资产管理体制、现代企业制度、市场化经营机制，国有资本布局结构更趋合理。  分类推进国企改革更加有效：将国有企业分为商业类和公益类，商业类细分为商业竞争类和特定服务类。按照谁出资谁分类的原则，根据实际情况进行动态调整。  所有权与经营权分离，国资委以“管资本”为主：坚持政企分开、政资分开，所有权与经营权分离；转变国资委由“管资产、管人、管事”到“管资本”为主；改革后的国资管理，将形成“国资委-国有资本投资、运营公司-经营性国企”三级架构。  提高国企资产证券化率：通过资本市场对国有资产进行评估定价，能够防止国有资产的贱卖，保障其增值保值，提高国有资产的流动性水平，优化国有资产的配置。对于证券化程度不同的国有企业，可采取如整体上市、借壳上市、反向收购母公司等不同模式提高证券化率。  稳妥推进国企混合所有制改革：鼓励国有资本入股非国有企业，通过市场化方式，以公共服务、高新技术、生态环保、战略性产业为重点领域，对发展潜力大、成长性强的非国有企业进行股权投资。国有资本入股非国有企业将有助于国有企业的加速转。  参考新加坡“淡马锡”模式，完善现代企业制度：健全法人治理结构，推进董事会建设，包括对董事会的内部制衡和考核监管；推进市场化选聘用人机制，实行职业经理人制度；推行绩效薪酬考核，高管薪酬限制力度减弱；在适当领域鼓励上市公司进行股权激励，鼓励通过员工持股的方式发展混合所有制。 国企改革专题20150919 1 请务必阅读正文之后的免责声明部分 东吴证券研究所 1. 国企改革“顶层设计方案”正式出台 2015年9月13日，中共中央、国务院正式发布《关于深化国有企业改革的指导意见》（下文简称《意见》），市场关注已久的国企改革“顶层设计方案”终于落地，必将开启本轮国企改革的新篇章，国企改革仍是近期和下一阶段的最大主题。 《意见》中明确提出了本轮国企改革的目的、原则和目标等。具体来看，改革的目的是：做强做优做大国有企业，不断增强国有经济的活力、控制力、影响力和抗风险能力，主动适应和引领新常态。改革的五项基本原则包括：坚持和完善基本经济制度，坚持社会主义市场经济改革方向，坚持增强活力和强化监管相结合，坚持党的领导，坚持积极稳妥统筹推进。改革的目标是：到2020年，在国有企业改革重要领域和关键环节取得决定性成果，形成更加符合我国基本经济制度和社会主义市场经济发展要求的国有资产管理体制、现代企业制度、市场化经营机制，国有资本布局结构更趋合理。具体包括：国有企业公司制改革基本完成，国有资产监管制度更加成熟，国有资本配置效率显著提高，企业党的建设全面加强。 图表1 本轮国企改革的原则 资料来源：《关于深化国有企业改革的指导意见》，东吴证券研究所 五项基本原则 坚持和完善基本经济制度 坚持社会主义市场经济改革方向 坚持增强活力和强化监管想结合 坚持积极稳妥统筹推进 坚持党的领导 国企改革专题20150919 2 请务必阅读正文之后的免责声明部分 东吴证券研究所 图表2 本轮国企改革的具体目标 资料来源：《关于深化国有企业改革的指导意见》，东吴证券研究所 1.1. 分类推进国企改革更加有效 在《意见》没有发布之前，关于国有企业分类改革监管的方面一直受到关注，我们在之前的报告里也提出本次混合所有制改革的基础，就是将国有企业按照功能进行分类，并实行不同的考核标准。此前，由于国企的分类标准比较模糊，没有一个官方普遍认可的统一标准，导致在监管和考核方面效率较为低下。国资委成立十余年，外界关于建议国企分类改革的声音一直不断。因此，解决国企分类监管被认为是“顶层设计方案”的当务之急。十八届三中全会通过的《改革决定》中，将国企分为提供公益性产品或服务的国有企业、国有资本继续控股经营的自然垄断行业和一般性竞争领域的国有企业三类。 在《意见》中关于国有企业分类方面，将国有企业分为两大类：商业类和公益类。商业类国企以经济效益为导向，以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标。根据企业所属行业领域是否承担重大专项任务为区分，商业类国企又细分为商业竞争类和特定功能类：商业竞争类国企的主营业务处于充分竞争行业和领域；特定功能类国企的主营业务是关系到国民经济命脉或国家安全的重要行业和关键领域。公益类国企提供公共产品与服务，以保障民生与社会效益为导向，产品和服务价格通常由政府制定以保障社会公众利益。 此次国企分类的亮点在于，按照谁出资谁分类的原则进行，根据实际情况进行动态调整。出资方或履行出资方职责的机构，按照国有资本的战略定具体目标（到2020年） 国企公司制改革基本完成 国有资产监管制度更加成熟 国有资本配置效率显著提高 企业党的建设全面加强 国企改革专题20150919 3 请务必阅读正文之后的免责声明部分 东吴证券研究所 位和发展目标，并参考国有企业在经济社会发展中的作用、现状和发展需要，确定企业的功能界定和分类方案，获得本级政府批准后即可确定企业所属类别。 图表3 国有企业分类 资料来源：《关于深化国有企业改革的指导意见》，东吴证券研究所 制定了统一的分类标准后，对于不同类别的国有企业就有更加针对性的改革方案和目标，以及考核指标。其中，《意见》明确放开了对商业竞争类国企的股权要求，国有资本可以绝对控股、相对控股或参股。这项改变对于此类国企将带来极大的灵活性，推动其积极转型。 图表3 国企分类改革方案与考核指标 类别 改革目标 股权要求 考核指标 商业竞争类 通过股份制改革，实现商业化运作，积极实现股权多元化，有力推进整体上市 国有资本可以绝对控股、相对控股，也可以参股 经营业绩指标、国有资产增值保值情况、市场竞争能力 特定功能类 放开竞争性业务，促进公共资源配置市场化（对自然垄断行业，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主 要内容的改革） 保持国有资本控股地位，支持非国有资本参股，实现股权多样化 经营业绩指标、国有资产保值增值情况（加强对服务国家战略、保障国家安全和国民经济运行、发展前瞻性战略性产业以及完成特殊任务的考核） 公益类 引入市场机制，提供公共服务效率与能力 国有独资或推行主体投资多样化；鼓励非国有企业参与 经营业绩指标（成本控制、产品服务质量、营运效率和保障能力）、国有资产保值增值情况，引入社会评价 资料来源：《关于深化国有企业改革的指导意见》，东吴证券研究所 国有企业 商业类 商业竞争类 特定功能类 公益类 国企改革专题20150919 4 请务必阅读正文之后的免责声明部分 东吴证券研究所 1.2. 所有权与经营权分离，国资委以“管资本”为主 本次《意见》中的一大亮点是在“基本原则”部分明确指出：坚持政企分开、政资分开，所有权与经营权分离。此前，国资委是国有企业的所有者，履行“管资产、管人、管事”的三大职能，权力的高度集中也成为国有企业出现效率低下、缺乏活力等问题的重要原因之一。从改革的方向来说，本轮国企改革将转变国资委由“管资产、管人、管事”到“管资本”为主，减少其对于企业经营的过度干预，这也是《意见》中所要求的“所有权与经营权分离”的直接体现。 《意见》中具体提出：将改组组建国有资本投资、运营公司，并授权国有资本投资、运营公司履行出资人职责，未来国有资本运营管理公司将直接管理下属企业，推进国有资本市场化运作，并且就授权范围内的资本向国资委负责。在经营管理上，应由企业自主经营决策的事项将归于企业管理，监管部门将划清权责，收敛权力边界。在资本流动上，应发挥国有资本投资、运营公司的作用，推动国有资本向一些重点行业、关键领域和战略性新兴产业集中；建立健全优胜劣汰的市场退出机制；支持企业通过证券化的方式，更加灵活地处置企业资产。 总结而言，改革后的国资管理，将在原来的国家资本监管机构与经营性国有企业之间系统性地加入国有资本投资、运营公司，形成“国资委-国有资本投资、运营公司-经营性国企”三级架构，国资委将成为纯粹的监管者，实现与出资者职能的分离。 图表4 国资管理新结构 资料来源：东吴证券研究所 国企改革专题20150919 5 请务必阅读正文之后的免责声明部分 东吴证券研究所 另外，《意见》还提出了多项措施以推进经营性国有资产集中监管。例如，将党政机关、事业单位所属企业的国有资本纳入经营性国有资产集中统一监管体系，具备条件的进入国有资本投资、运营公司；加强经营预算管理，建立覆盖全部国有企业、分级管理的国有资本经营预算管理制度；提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提高到30%，用于保障和改善民生；划转部分国有资本充实社保基金。 1.3. 提高国企资产证券化率 本轮国企改革的实施必将离不开资本市场的推助力，资本市场是混合所有制改革的主要平台，提升国有资产的证券化水平，将极大的提高国有资产的流动性水平，优化国有资产的配置。并且，通过资本市场对国有资产进行评估定价，能够防止国有资产的贱卖，保障其增值保值。对于证券化程度不同的国有企业，可采取如整体上市、借壳上市、反向收购母公司等不同模式提高证券化率，目前已有不少省市在地方国企改革方案中强调要提高国企资产证券化率。其中，湖南省的国企资产证券化率目标最高，要求在2020 年达到80%；浙江省和重庆市其次，分别为75%和70%；而大多数省份的国企资产证券化率目标都定在50%上下，广东省和河南省定为60%；北京、甘肃、湖北、黑龙江这四个省市均将目标定在2020年达到50%；天津和上海分别定在40%和36%。 图表5 地方国企资产证券化率目标 资料来源：东吴证券研究所 0.8 0.75 0.7 0.6 0.6 0.5 0.5 0.5 0.5 0.4 0.36 0 0.1 0.2 0.3 0.4 0.5 0.6 0.7 0.8 0.9 1 国企改革专题20150919 6 请务必阅读正文之后的免责声明部分 东吴证券研究所 1.4. 稳妥推进国企混合所有制改革 与十八届三中全会提出的“积极发展混合所有制经济”有所不同，本次《意见》中强调要稳妥推进国有企业混合所有制改革，不设时间表和硬性指标。虽然此次推进节奏有所放缓，但是混合所有制经济仍然是未来国企改革的重要方向。而此次混合所有制部分的最大看点在于对国有资本入股非国有企业的鼓励：“通过市场化方式，以公共服务、高新技术、生态环保、战略性产业为重点领域，对发展潜力大、成长性强的非国有企业进行股权投资”。国有资本入股非国有