全球南方的差异化：AI治理中的能力差距与战略路径

复旦大学报告系列 差异化全球南方：人工智能治理中的能力差距与战略路径 蔡翠红，关航 复旦大学国际关系学院全球人工智能创新治理中心 类型，例如太平洋岛屿国家和加勒比国家。 差异化的全球南方 人工智能治理中的能力差距与战略路径 报告指出了全球人工智能治理结构中存在的四重不对称性，这些因素共同推动了全球南方的内部分化。基础设施的集中提高了人工智能能力建设的门槛；资本和模型的集中强化了对少数国家和大公司的依赖；监管溢出效应加剧了制度适应的压力；而多边影响力中的失衡则限制了发展中国家设定议程的权力。在这些条件下，鉴于全球南方内部能力差距、技术依赖和监管偏好的异质性，其在短期内不太可能形成制度化的第三极。更可能出现的轨迹是围绕计算能力可负担性、开放模型、本地语言数据以及公共服务人工智能应用等具体问题出现松散的问题导向型协调。 当人工智能治理被框定为美、欧、中三方的三角竞争时，一个根本性问题往往被忽视：作为世界上人口多数所在地的全球南方国家，在持续的制度重构中实际扮演着什么角色？本报告认为，全球南方既不是一个同质化的整体，也不是一个被动的规则接受者。相反，它构成了一个由人工智能能力差距驱动、正在经历积极再分层过程的政治经济空间。各国在计算能力基础设施、创新与研发能力、资本与产业生态系统、人力资本与技能，以及制度与监管能力等方面的跨国差异，正深刻地塑造着各国的治理取向、政策空间以及参与国际规则制定的能力。 在政策层面，报告建议将全球南方重新整合到人工智能治理的制度基础中。国际社会应建立人工智能能力与发展峰会机制，为能力建设创建多边融资窗口，推进区域监管沙盒和测试工具的相互认可，在外部合作协定中嵌入非锁定合同条款，并为能力受限国家采取分阶段治理路径。最终，包容性治理的锚点并非桌上的席位，而是能力提供。确保发展中国家出现在签署国名单上并不困难；构成结构性包容的是使其能够真正评估模型、监管采购、构建数据集并获取计算能力。 该报告构建了一个二维的“能力—规范导向”矩阵，将南方国家划分为四种治理类型。能力维度涵盖了五个领域的量化指标：技术基础设施、创新与研发、资本与产业生态系统、人力资本与技能，以及制度与监管能力，用以说明一个国家能做什么。能力被视为主要解释变量，因为它决定了治理选择的可行范围，而意识形态和战略偏好则在此能力边界内运作。规范导向维度借鉴各国的国家人工智能战略、拟议立法、预算优先事项以及国际合作模式，以评估一个国家的治理优先事项：该国是将人工智能导向发展目标，还是采用外部规则以确保安全与合规，或是追求技术与监管自主，抑或是主要通过区域和多边平台主要嵌入现有制度框架，从而说明一个国家想去哪里。这两个维度的交集产生了四种原型类型：以大多数非洲联盟成员国为代表的发展优先型；以东盟为代表的规则平衡型；以印度、巴西、阿联酋和沙特阿拉伯为代表的主权塑造型；以及外部嵌入型。 关键词：全球南方；人工智能治理；能力差异；议题协调；发展友好型治理 第一章 导论：重新思考全球南方在人工智能治理中的地位 ...................................................01 第三章 人工智能治理能力与规范导向二维矩阵..............................21能力维度：超越政策文本，走向量化指标 ......................................................................23 第四章 全球南方人工智能治理实践的类型差异.............................................30发展优先型................................................................................................................................................35 第五章 超越分化：全球南方人工智能治理的未来路径与行动议程……63 趋同资产：全球南方的可转换能力 ........................................................................................................64 第六章 结论：重振全球南方成为人工智能治理的制度源泉......................78 第一章 引言：重新思考全球南方在人工智能治理中的地位 语言模型仍由少数几家大公司主导。计算能力、资本和模型的这种三重集中意味着人工智能治理权力基础分布不均：掌握这些资源的行为者在将技术领导力转化为规则制定影响力方面享有结构性优势。恰恰是因为权力如此集中，全球南方的AI治理地位才需要得到重新审视。 扩散，使他们沦为欧盟规则的采纳者、美国技术生态系统的消费者，或中国数字合作框架的目标。然而，全球南方既不是一个沉默的集体，也不是一个只能吸收外部生成规则的制度真空。 确实，这一问题已进入国际机构的核心议程。2024年3月，联合国大会通过第78/265号决议，明确将人工智能治理与可持续发展、数字鸿沟以及发展中国家能力建设联系起来。同年7月，它通过了关于“加强人工智能能力建设国际合作的第78/311号决议”。2025年8月，它进一步决定成立人工智能独立国际科学专家组，并设立全球人工智能治理对话。联合国教科文组织已于2021年通过关于人工智能伦理的建议。经济合作与发展组织也提供了早期 当前的主流叙事将全球人工智能治理描绘为三方博弈：美国代表着创新优先、企业驱动的方法；欧盟代表着风险监管和权利保护；而中国强调国家协调发展和安全。这一框架具有相当的解释力，但也造成了显著的盲点。它隐含地将大多数发展中国家置于规则接受者的位置。 人工智能治理正从一个狭隘的技术监管问题演变为一个涉及产业竞争、国家安全、发展融资和国际规则制定的综合性领域。近年来，针对基础模型、计算力基础设施、芯片供应链、跨境数据流动和安全评估的制度安排层出不穷，其发展速度已超过底层技术本身的扩散速度。相应地，人工智能治理已不再仅仅是管理技术的问题。 风险；它日益成为一个关于能力分配、规则制定权以及发展机会获取的结构性问题。 支撑这项制度竞赛的逻辑是权力的高度集中。斯坦福2026年人工智能指数报告描绘了一幅 strikingly 不平衡的图景。01 美国拥有超过5400个数据中心，远超其他任何经济体，其私营人工智能投资继续以巨大优势超越中国。前沿大型人工智能 资源受限的经济体严重依赖联合国教科文组织或区域组织提供的监管模板。将所有这些行为体都归入“规则接受者”的标签之下，掩盖了南方正在发生的 能力差异和议程重组。 “治理导向”的风险在于，它可能退化为肤浅的政策文本比较，无法解释为何有些国家能够塑造规则，而另一些国家则只能采纳或移植规则。 基于值得信赖的人工智能和包容性增长的政府间标准。06 这些举措表明，发展和能力建设议程已被嵌入大国议程竞争的更广泛领域。 制度性缺陷。 那么，由世界人口多数构成的发展中国家，是如何在这个不对称结构中，分化为不同类型的治理参与者？又如何按照自身意愿参与全球人工智能治理？ 2026年人工智能指数报告进一步指出，国家人工智能战略正扩展至发展中国家，但模型生产仍集中在美国和中国。2025年，美国私营人工智能投资总额为2859亿美元，而中国为124亿美元，这一差距依然巨大。虽然开源发展的增长推动了GitHub贡献量超越欧洲水平并接近美国水平，但这并未从根本上改变前沿模型和硬件供应链的集中格局。全球南方的政策雄心正在扩张，但其技术基础和制度能力仍存在明显的层级差异。 然而，全球原则并不能自动带来全球平等。以风险分类和市场准入为核心的欧盟人工智能法案，可能产生潜在的布鲁塞尔效应。美国通过前沿模型公司、云计算基础设施、芯片出口管制和安全评估标准，实际上塑造着治理格局。中国通过其全球人工智能治理倡议，率先采取行动导向的指导方针，通过数字丝绸之路和开源模型提供了一种替代性的合作叙事。对于全球南方国家而言，这些外部框架既代表规范资源，也代表选择压力的来源。许多国家并非在能力充分的情况下选择治理模式；它们是在技术依赖、资本稀缺的条件下做出受限的选择。 能力差异是此次重组的关键驱动力。人工智能治理能力至少建立在五个基础支柱之上：第一，技术基础设施，涵盖数据中心、计算能力、芯片、电力供应和网络覆盖；第二，创新与研发，包括人工智能相关出版物、专利、本地化数据集开发以及参与开源生态系统；第三，资本与产业生态系统，覆盖私人投资、初创企业以及人工智能应用的规模；第四，人力资本与技能，包括研究人员、公共部门技术人员以及人工智能相关技能的普及；第五，制度与监管能力，包括国家战略、数据保护立法、监管沙盒和区域协调机制。若无这些指标，关于 回答这些问题，首先需要消除一个持续存在的认知偏差：将“全球南方”视为一个同质化的类别。在全球南方内部，印度、巴西和阿联酋所拥有的能力禀赋和战略空间，与斐济或加勒比地区的国家存在巨大差异。印度可以利用其数字公共基础设施、国内市场规模和多边参与，来提升其在全球人工智能议程中的话语权。巴西可以利用其二十国集团主席国身份，推动有利于发展的规则。东盟可以通过软法机制构建区域缓冲。非洲联盟可以将人工智能与其2063年议程框架相衔接。与此同时，众多小岛屿发展中国家和 本报告主张，全球南方是一个正在经历人工智能能力驱动的再分层政治经济空间。 其对南方的发言权给予关注，却忽视了南方内部自身存在的能力差距和利益分歧。前者低估了南方国家在战略上的能动性；后者则高估了南方作为一个统一阵线行动的可能性。本报告旨在在这两种极端观点之间，建立一种更具分析力的立场：尽管全球南方尚未在人工智能治理中成为一个“第三极”，但其一部分国家和区域组织正日益成为基于议题协调的积极推动者。 “差距”。全球南方既不是一个纯粹的地域性称谓，也不是一个固定的意识形态阵营。它指的是一组国家与地区，这些国家与地区在全球人工智能价值链、基础设施供应和规则制定中共同占据非核心地位，但在能力、需求和外部依赖性方面表现出高度内部差异。一方面，这些国家存在某些结构性共性：大多数国家不掌控人工智能价值链的核心环节，并在国际规则制定中面临系统性劣势。另一方面，内部差异同样显著。一些国家能够将市场规模、制度资源和多边平台转化为规则制定的影响力；另一些国家只能通过区域组织放大有限的呼声；还有一些国家则面临技术、资本和规则的三重困境而陷入僵局。因此，全球南方的人工智能治理并非技术追赶的线性过程，而是一个复杂动态的过程，其中差异分化、战略选择和重新依赖同时展开。 那么，全球人工智能治理体系内的规则究竟如何具体塑造南方国家的选择空间？其次，如何运用可观察的指标来评估不同国家的治理能力和规范导向？再次，哪些全球南方国家正获得扩大其规则制定影响力的机会，哪些国家持续面临能力制约，而这种松散的问题导向型协调模式是否正在事实上形成？这些问题共同指向一个核心判断：全球南方既非整齐划一的规则接受群体，也非天然凝聚的政治主体，而是一个在国际政治经济中，正因其人工智能能力差距而被积极重新分层的空间。 计算能力、资本和模型，加上监管外溢效应，带来了多重制约。这具有意义，因为这些国家并非局限于被动接受规则；它们可以通过四种途径拓展其政策空间。首先，发展导向型框架：将人工智能治理的重心从狭隘的风险控制转向发展促进。其次，区域集体化：通过非洲联盟、东盟和金砖国家等机制，将分散的各国诉求转化为集体议程。第三，规范本土化：将全球原则嵌入地方制度传统之中，并根据国家发展阶段进行调整。第四，自主规则制定：中等能力国家为提出与美国、欧盟和中国不同的替代性框架所做的努力。 报告的分析围绕三个问题展开。首先，技术、资本、模式等方面的不对称性是如何影响... 这种分析视角有助于纠正两种