黎巴嫩：治理与腐败的诊断

黎巴嫩治理与腐败诊断 2025年10月 由蒂娜·伯吉亚尼准备 成员 罗恩·斯尼佩利斯基，马克西姆·马凯维奇，保拉·扎拉兹尼斯基，娜塔莉亚·萨拉查，帕特里克·德·梅茨，罗伯特·科科利，约书亚·阿斯特尔，阿尔多娜·约西内。汉斯·韦宁克先生和大卫·塔梅斯先生根据案头审查提供了意见。 高级别概要技术援助报告 法律部 治理诊断报告 由 Tina Burjaliani 领导，任务组成员包括 Aldona Jociene 女士、Robert Kokoli 先生、Patrick De Mets 先生、Joshua Aslett 先生、Maksym Markevych 先生、Paula Paixão e Silva Zarazinski 女士、Natalia Salazar 女士、Ron Snipeliski 先生、Hans Weenink 先生以及 Mario Tamez 先生。此外，Hans Weenink 先生和 Mario Tamez 先生根据案头研究提供了意见。 高级别概要技术援助报告系列提供了向IMF能力发展受援方提供的援助的高级别总结，描述了高级别目标、发现和建议。 摘要：这份黎巴嫩治理与腐败诊断报告（DGC）由国际货币基金组织（IMF）工作人员应黎巴嫩当局的要求进行，评估了财政治理、金融部门监管、央行治理、法治和反洗钱等关键国家职能中腐败的性质和严重程度。报告还审查了黎巴嫩反腐败法律和机构在降低腐败风险方面的有效性。调查结果表明，过时的法律框架、监管碎片化、制度薄弱和法治脆弱加剧了普遍存在的腐败风险。这些缺陷严重阻碍了黎巴嫩的经济复苏和包容性增长。DGC报告建议实施一套按顺序推进、符合该国国情的改革议程，旨在加强法治、提升央行治理和金融部门监管，以及改革公共财务管理，以促进透明度、问责制和宏观经济稳定。 本文件内容构成国际货币基金组织（IMF）工作人员应能力建设需求，向某成员国或国际机构（以下简称“能力建设需求方”）提供的建议的高级摘要。除非能力建设需求方在收到本文件后30个工作日内提出异议，否则IMF将在IMF.org上发布此高级摘要（参见《能力建设信息传播操作指南》）。 背景 根据国际货币基金组织（IMF）2018年《加强治理资金参与框架》和2022年《脆弱和受冲突影响国家战略》，开展了治理评估（DGC）。该评估系统考察了关键国家职能（包括财政治理、央行运营、金融部门监管、反洗钱和法治）中腐败的性质和严重程度，以及治理薄弱环节。其目的是提供坦诚且具有前瞻性的分析，为黎巴嫩的改革议程提供参考，并支持宏观经济稳定和制度韧性。加强治理和解决腐败风险对于恢复公众信任、增强财政可持续性、改善金融稳定以及实现有效公共服务至关重要。治理评估通过识别维持黎巴嫩经济改革议程所必需的结构性治理改革，补充了正在进行的IMF监督和项目优先事项。 黎巴嫩国家治理能力评估（DGC）是在相当大的政治挑战下，通过一个严格的多阶段评估流程进行的。该诊断工作于2022年10月开始，采用混合式范围界定任务，随后于2023年4月前进行了三次任务。由于政治不确定性持续时间较长，且该国自2022年4月以来一直由临时政府执政，因此进展受阻。在约瑟夫·阿翁总统当选并随后由纳瓦夫·萨勒姆总理领导的新政府成立后，任务得以重新与当局展开合作。这种重新合作最终促成了最终报告于2025年10月完成并提交。政治僵局的解决和新政府的建立，为稳定、改革和经济复苏创造了新的动力。 发现总结 黎巴嫩深受普遍且系统性的腐败影响，这严重损害了关键国家机构的功能。治理薄弱的根源在于过时的法律框架、碎片化的机构结构，以及纵容寻租行为、助长既得利益集团网络的治理实践。当局已认识到这些治理缺陷，启动了初步改革，并承诺实施一项改革议程，该议程包括涵盖财政治理、透明度和问责制框架等多个领域的短期措施。 黎巴嫩财政治理受制于陈旧的法律、机构安排碎片化以及监管薄弱，导致腐败和财政管理不善的风险升高。预算制定和执行流程缺乏透明度和纪律性，预算日历屡被违反且预算外支出巨大。尽管通过了一部新的公共采购法，这是一个积极的步骤，但其执行却参差不齐，公共采购和投诉当局的运作落地存在明显延迟。国有企业管理仍然不透明且效率低下，加剧了财政风险并助长了寻租行为。税务和海关管理机构受制于低效的组织结构和缓慢的决策流程。有限的自主权、职责重叠以及治理结构薄弱进一步损害了有效管理，并使这些机构易受外部影响。缺乏有力的监督和问责机制加剧了其腐败风险。 黎巴嫩中央银行（BdL）在治理和问责方面存在显著缺陷，其机构安排在自主权、职责范围和监督方面未能达到国际标准。近年来，这些弱点助长了不透明的决策和权力集中，例如现已停运的Sayrafa外汇平台，该平台为寻租行为提供了机会。 金融监管权分散于多个机构，决策权过度集中且制衡不足。公众问责有限、监管者缺乏法律保护以及职责重叠阻碍了有效监管。监管存在不足... 审慎框架，包括利益冲突规则薄弱、关联方交易受董事会监督有限，以及银行管理中尽职适当性要求不足等问题，凸显了需要全面进行制度和立法改革，以使监督与国际标准保持一致的需要。 黎巴嫩的反洗钱框架已正式建立，但其有效性因持续的治理和腐败脆弱性而受到显著削弱。尽管当局已引入受益所有人透明度和对政治敏感人物进行监控等措施，但执法能力仍然有限。实施不足限制了检测与腐败相关的非法资金流动、起诉犯罪分子以及追回犯罪所得的能力。黎巴嫩特别调查委员会——该国金融情报单位——在治理安排下运作，可能面临不当影响，从而限制其运营独立性。 外部影响、资源限制和制度低效削弱了合同执行和产权保护。最近的金融危机进一步加剧了这些挑战，导致包括司法机构在内的关键部门人员严重短缺、资金不足且缺乏必要资源。这导致了大量积压案件和程序延误，损害了公众对司法公正和公共服务的信心。尽管如此，近期发展，特别是2025年7月31日议会通过《司法机关组织法》，以及2025年初完成的长期司法任命，标志着加强司法治理和重建法治信任的显著进展。 黎巴嫩现有的反腐败框架不足以应对普遍存在的腐败和瓦解根深蒂固的庇护网络。尽管黎巴嫩已通过一项全面的法律和制度框架来打击腐败，包括成立国家反腐败委员会（NACC），但有限的资源和机构脆弱性已严重削弱其有效性。NACC尚未全面运作，并继续依赖捐助者的支持，而关键监督机构，如国家行政改革部长办公室、中央监察局、审计法院和公务员委员会，面临严重的能力限制。因此，透明度和问责制法律的执行是零星的，导致更广泛反腐败体系薄弱且大体上无效。 建议摘要 报告强调了制定全面且规划有序的改革议程的必要性。为扭转黎巴嫩的经济衰退并为包容性和可持续增长奠定基础，结构性改革已刻不容缓。DGC提出了一套重点建议，旨在解决核心治理和腐败风险，同时在更广泛的制度改革完成前推进透明度和问责制。 优先建议为实施更广泛的改革议程奠定了基础。在主题上，DGC的建议集中于解决不透明和无法无天的问题，这些问题助长了腐败并削弱了国家能力。改革重点包括：(i) 建立独立、公平、有效的司法机构，并加强反腐败架构以增强透明度和问责制；(ii) 改革央行治理以降低腐败风险并恢复其信誉；(iii) 加强金融领域监管以巩固稳定和诚信；(iv) 改善公共财政管理和国有企业治理，并辅以全面的财政改革，以增强公共支出的透明度、问责制和效率。 建立专业且基于功绩的公务员队伍对于解决黎巴嫩治理和腐败脆弱性问题至关重要。这一领域超出了DGC的职责范围，但对黎巴嫩可持续复苏而言至关重要。DGC认识到当局面临的重大资源限制，并强调国际伙伴在推进改革议程方面持续支持的重要性。