上海大都市圈：新周期下的区域跃迁与债务特征

公共融资部张雪宜 前记：城投企业运营通常呈现政策和债务驱动特征。基础设施建设及土地开发往往是其起步阶段最主要的业务内容，所开发的设施通常服务于地区配套，或是用于提升产业招引吸引力，或是促进人口居住合理化布局以集约土地，或是提升城市宜居品质，其收益不局限于单个项目本身的回款，而是预期于区域发展全过程中，最终以产业和人口集聚促进经济发展、扩大地区收入，以此来平衡期初的开发成本。基础设施通常需要提前布局，且体现政策性，加之该类业务的外部性，其开发价值需通过时间和空间两个维度来综合衡量，以此为主业的城投企业的信用质量评判也由此形成了其自有逻辑。在集中建设投入阶段，多数城投资金主要依靠基于区域发展预期的再融资体系运转，政府支持及再融资能力是城投信用质量评判的核心关注点。 多年来隐性债务化解持续推进，城投融资方面的监管政策已从城投自身行为约束，扩展到地方政府、金融机构、债券发行审核机构等多维度行为管控，以往传统城投诸如土地抵押、政府回购等所谓的核心资源运作空间已受到严格限制，为保持投资及运营能力，城投企业需在资产、收入、业务模式等方面作出调整。公益性资产及来自所属地方政府收入占比过高的城投融资易受限制，政府代建业务的推进需匹配区域财政预算制定及拨款及时性，否则易产生新增隐性债务风险。寻求经营性项目、积累城市运营资源、投资能与当地资源协同的产业实体成为城投应变的主要方式。城投企业开始注重积累和利用在城市开发过程中的资源，培育经营性现金流，以期转型为“产业类主体”1，此阶段中区域实力及企业自身资产质量成为核心关注点。内部资产、资源的积累，外部融资环境的调整和融资条件的限制，促使城投企业加快转型步伐，新周期下的城投企业和“产业类主体”信用评价将更多关注区域发展预期，即区域运营产生收益的能力最终转化为企业信用，同时企业的资产质量及盈利表现在信用评价中的重要性也会得到提升。此处，区域实力仍作为关键要素，但不等同于以区域财力作为偿债来源考量，而是作为衡量企业提供区域服务或参与产业运营可形成的收益的前景指标。 在城投企业转型与化债背景下，以《上海大都市圈国土空间规划（2025—2035年）》草案公示为契机，本文对上海大都市圈的经济及债务特征进行了分析，该综合实力突出的跨省域都市圈或成为国内城市集群发展的指向标，可为集群式发 展模式下的区域实力评价及发展趋势研判提供参考。 后续新世纪评级还将推出系列研究文章，以区域中心城市为主要样本，从地方产业禀赋和发展特征出发，剖析区域债务现状及新增空间，探寻城投转型与风险缓释的平衡点。我们认为，这项工作不仅是本评级机构完善城投及转型类主体评级技术的要求，也是服务投资人和资本市场的应尽职责，相关研究成果敬请关注。 一、上海大都市圈规划范围 根据《国家发展改革委关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，城市群是新型城镇化主体形态，是支撑全国经济增长、促进区域协调发展、参与国际竞争合作的重要平台；都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。以大都市为核心的都市圈是城市群形成的重要前提条件，发展组团式、网络化的现代化城市群和都市圈，构建布局合理的现代化城市体系是城市高质量发展的内在要求。因其内部紧密的产业和市场联系，都市圈也有望成为我国要素市场化配置综合改革试点区域。 上海是我国直辖市之一，定位为国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心，是名副其实的人流、物流、信息、资金和技术的集聚地，致力于发展成为全球卓越城市，其辐射引领效能不断扩容升级，以其为核心的都市圈经济发展水平领先，为我国都市圈发展提供引领示范。 2016年公布的《上海市城市总体规划（2016-2040）（草案）》尝试提出上海大都市圈概念，文件表示“未来将构建上海与苏州、无锡、南通、宁波、嘉兴、舟山等地区协同发展的上海大都市圈，形成90分钟交通出行圈，突出同城效应”；2017年12月的《国务院关于上海市城市总体规划的批复》及2018年1月公布的《上海市城市总体规划（2017—2035年）》提到“从长江三角洲区域整体协调发展的角度，充分发挥上海中心城市作用，加强与周边城市的分工协作，构建上海大都市圈，打造具有全球影响力的世界级城市群”；2019年的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》同样提及上海大都市圈概念，计划“推动上海与近沪区域及苏锡常都市圈联动发展，构建上海大都市圈”。但上述批复和规划定稿没有明确表述上海大都市圈的具体范围。2022年1月，上海市人民政府、江苏省人民政府、浙江省人民政府联合印发《上海大都市圈空间协同规划》，这是首个跨省域、协商性的都市圈国土空间规划，其将上海大都市圈空间协同规划范围确定为上海、无锡、常州、苏州、南通、宁波、湖州、嘉兴、舟山在内的“1+8”市域行政范围。2024年公开信息多次披露上海大都市圈将扩容，2026年2月，《上海大都市圈国土空间规划（2025—2035年）》草案公示、征求公众意见，上海、 苏州、无锡、常州、南通、盐城、泰州、杭州、宁波、湖州、嘉兴、绍兴、舟山、宣城市人民政府及相关部门参与研究制定该规划，确认了上海大都市圈规划范围扩容至“1+13”城。 根据《上海大都市圈国土空间规划（2025—2035年）》草案，上海大都市圈规划构建“一核四翼”战略空间格局，上海加快“五个中心”建设，发挥龙头带动作用，北翼长江口地区、西翼太湖周边地区、南翼杭州湾地区、东翼海域地区分别聚焦打造世界级河口区、世界级湖区、世界级开放湾区及世界级海岸带和海洋空间，依托上海主城区中心向外约100公里的通勤生活圈、约200公里范围内的同城功能圈以及约300公里范围内的产业协作圈，推动空间协同和同城化发展；通过共建全球领先的产业创新网络、完善互通互联的交通基础设施、布局适度超前的新型基础设施、拓展陆海统筹的海洋经济空间，增强区域竞争优势。 二、上海大都市圈经济发展特征 1.综合实力突出 上海大都市圈最新协同规划的范围包括上海、苏州、无锡、常州、南通、盐城、泰州、杭州、宁波、湖州、嘉兴、绍兴、舟山、宣城“1+13”市，陆域面积约11.36万平方公里，常住人口超过1.1亿人，2025年GDP总量为20.79万亿元，承载了全国约7.8%的人口和约14.8%的经济总量，其中11市的城镇化率在70%以上，10市城镇居民人均可支配收入在7.5万元以上，经济发展水平领先，是我国最具竞争力的现代化都市圈，综合实力突出。 上海大都市圈位于长三角地区，圈层内已有GDP超万亿城市7个。截至2026年3月末，全国已获批的国家级都市圈共20个，与国家级都市圈相比，上海作为核心城市的辐射范围广，上海大都市圈地域广阔，经济体量领先优势明显，2025年成为以上都市圈中唯一地区生产总值超20万亿元的样本。首都都市圈范围若以北京、天津和河北三省市为计，其2025年地区生产总值约为11.99万亿元，列第二位，与上海大都市圈的比值为0.58:1，两者规模断崖式领先于其余国家级 都市圈。以2024年上海大都市圈地区生产总值与当年末常住人口比值计算的人均GDP约为18万元，是第二位深圳都市圈的1.13倍。总体看，2024年国家级都市圈人均GDP多在16万元以下，上海大都市圈较之亦有相对优势。 2.多中心网络化发展 上海大都市圈位于经济发达的长三角地区，是跨沪、苏、浙、皖四省域的大范围协同发展区，规划范围内的14个城市涵盖2个超大城市、1个特大城市，域内区县经济也相对发达，总体呈现中心城市龙头带动、区域城市各扬所长的发展格局。上海作为该都市圈的绝对中心城市，在科研、消费、贸易、金融等方面发挥引领作用，由此产生的产业外溢、人口引流等对周边地区发展产生带动作用。苏锡常集聚新能源、生物医药、物联网产业链要素，杭州占据省会和数字经济先发优势，宁波凭借港口资源布局绿色石化、新能源汽车及高端装备、新材料产业，各自发展成为省域范围内的经济领先区域，并发挥经济辐射作用。以上海、苏锡常、杭州、宁波等为关键节点，产业链、创新链和供应链不断培育拓展，形成了沿江、沿海、沪宁、沪嘉杭、沪苏湖宣、杭合、杭黄、杭金衢、宁杭甬、通苏嘉甬（绍）、盐泰常（锡）湖、宁淮宣黄等多条功能走廊，上海大都市圈由此呈现多中心网络化发展格局。 从城镇化水平看，上海大都市圈整体呈现关键节点城市充分发展，并带动周边的特征。上海、杭州、无锡、苏州和宁波城镇化率在80%以上，湖州、盐城和宣城相对较低，2024年末低于70%，其中仅宣城低于全国水平，为64.23%。从人均水平看，上海、无锡、苏州和常州处于领先梯队，2024年人均GDP超过20万元；舟山和宁波均为临海港口城市，临港工业及服务业呈现资本密集、技术密 集特点，能形成较大规模产值，舟山和宁波两地人均GDP处于较高水平，在圈层内仅次于沪苏锡常，2024年均超过18万元。油气产业链建设和自贸区政策对舟山经济发展形成较强加持，高端船舶与海工装备、绿色石化、现代远洋渔业、港口物流等主导产业支撑地理空间不大的群岛城市拥有较高的人均GDP水平。上海大都市圈内，除宣城外，其余城市人均GDP均高于全国水平。总体来看，上海、苏锡常、杭州、宁波拥有较大的人口基数，且人均水平较高，在上海大都市圈内形成了多点辐射带动的状态。 3.产业基础深厚，中心辐射与区域协同加强 大都市对周边地区的辐射能力取决于人口数量、经济发展水平、城市基础设施、城市环境质量、商品流通、文明程度等多种因素（转引自罗明义，1999）[7]，马燕坤（2020）认为，其中人口规模和经济规模最为关键，此外交通基础设施便利程度、通信技术进步、历史文化背景和行政体制因素对大都市的辐射带动作用也有重要影响。在经济方面，城市间的相互吸引力与两个城市的质量和城市间的距离有关，其中城市质量包括人口规模和经济规模，城市间距离指经济距离，经济距离可通过地理距离和交通方式修正权数2、经济落差修正权数3的乘积来计算。 借鉴马燕坤的思路与方法，都市圈中心城市对周边城市的引力强度可通过以下公式4计算： 以上述模型测算，作为大都市圈的绝对中心城市，上海对外围城市的引力强度大致可分为4个圈层，第一圈层是苏州，第二圈层包括无锡、杭州和嘉兴，第三圈层包括宁波、常州、绍兴和南通，第四圈层包括湖州、泰州、盐城、宣城和舟山。近年来，高铁的开通对上海扩大辐射强度至南通、盐城、泰州、湖州和宣城具有较大助力。2020年沪苏通铁路、盐通高铁的开通缩短了上海与南通、盐城、泰州的经济距离，2024年沪苏湖高铁开通，并在湖州站与商合杭高铁对接，缩短了上海与湖州、宣城的经济距离。 苏州、无锡、常州是上海向西北方向经济辐射的重要节点，苏锡常借助上海国际化窗口吸引外资，上海依靠苏锡常的供应链能力维持其产业影响力。临近的地理距离便于人才、信息的高频流动，三地产业发展起步早，主要承担高端制造和产业链配套，是上海大都市圈的核心圈层。三地从早期同质竞争逐步发展成为错位布局与协同的关系，现有经济实力均较强，苏州在三地中经济体量最大，产业门类较全，具有电子信息、生物医药、纳米技术等创新集群优势，无锡竞争优势主要体现在物联网和智能装备制造领域，常州以动力电池和整车制造为优势，致力于打造新能源产业生态。其中，得益于临近的地理区位、较早的产业融合和自身较强的经济基础，近十年来苏州始终为受辐射最强的城市，与上海的紧密程度显著领先于其他地区。“上海研发、苏州制造”的产业协同模式起源较早，现阶段正在迭代为“创新共同体”模式，两地在汽车、生物医药、高端装备与新兴产业等领域较普遍呈现产业链环节功能互补、创新要素共享的特征，平台共建、 技术转移、人才资本流动在两地间的通道较为畅通；依托地理相邻优势，两地公共服务共建共享程度日益提高，同城化发展持续深化。 南通在近10年中的圈层跃迁相对明显，结合临沪区位、经济规模及人均水平发展状况，其实现了从第四圈层到第三圈层的跨越。2020年沪苏通铁路开通，南通至上海的通行时间缩短至约1.5小时；根据规划，南通新机场将成为上海国际航空枢纽的重要组成部分；产业协同方面，生物医药、电子信