从“竞标”-特许经营制度变迁中的城投角色重构

核心观点与政策演变

特许经营权作为盘活存量资产、引导社会资本参与的重要工具，其政策演变经历了从2014年的快速扩张到2024年新机制的全面推行。2014-2018年，PPP模式快速扩张，但城投公司被制度性边缘化，不得作为社会资本方参与本级项目；2019-2023年，隐性债务治理强化，城投公司转向以属地保护为核心参与本级项目；2024年至今，17号令明确禁止地方国企参与本级项目竞标，推动城投公司从“政府授权者”转向“市场竞标者”。

城投角色重构

17号令及配套文件的实施，要求城投公司剥离身份依附，构建专业能力。城投公司参与特许经营权的路径受限：一是作为政府出资人代表参与，但不得控股，难以实现转型目标；二是作为社会资本方参与异地或非本级项目，需具备专业化运营、市场化融资和风险管控能力，但多数城投公司尚不达标。转型实质是从身份优势转向专业能力竞争，短期内可选择与民企合作或收购专业团队，中长期需建立专业化运营体系。

转型方向

1. 盘活存量特许经营权：构建全流程管理能力，提升运营效率，拓展增值服务（如中水回用、充电桩运营），引入合作方弥补短板。
2. 挖掘非特许经营框架下的经营权：针对仅涉及存量资产运营维护的项目，通过直接授权方式获取经营权。
3. 发展非PPP模式的城市服务：进入不涉及特许经营制度的城市服务领域，发挥本地化优势。
4. 参与跨区域项目竞争：具备专业实力的城投公司可参与异地项目竞标，但多数城投公司短期内挑战严峻。

研究结论

特许经营权制度变迁推动城投公司从身份依赖转向能力竞争，转型路径包括盘活存量特许经营权、争取非特许经营框架下的经营权、发展城市运营服务及参与跨区域竞争。地方政府应规范特许经营权授予程序，城投公司需加快市场化转型，监管部门应完善配套制度，引导其走向合规化发展。