2026年中央一号文件指引下，县域城投公司赋能城乡融合发展的实践路径研究

公用一部|黄虹王宏 2026年03月06日 摘要：《中共中央国务院关于锚定农业农村现代化扎实推进乡村全面振兴的意见》（以下简称“2026年中央一号文件”）作为“十五五”开局之年指导“三农”工作的纲领性文件，其对锚定农业农村现代化、扎实推进乡村全面振兴进行了部署，将历年“三农”工作中持续强调的“坚持城乡融合发展”作为破解乡村振兴核心矛盾、推动总目标落地的基本原则之一。县域处于“城尾乡头”的特殊区位，既是政策落地的核心载体，也是城乡要素流动的枢纽节点，更是撬动城乡融合发展的重要支点。本文将结合2026年中央一号文件核心精神，从内在机理、发力方向、城投实践三个视角，分析县域成为城乡融合发展突破口的内在必然性和县域核心发力方向，探索县域城投公司赋能城乡融合发展的实践路径。 一、县域成为城乡融合发展核心支点的内在机理 县域的支点作用源于其在政策载体、空间区位、经济发展中的三重核心属性，是2026年中央一号文件落地农业农村现代化、推进乡村全面振兴的必然选择。 1.政策层面：县域是城乡融合发展的政策落地载体。城乡融合发展不能“重城市、轻乡村”，也不能“就乡村论乡村”，必须找到一个能够贯通城乡、统筹兼顾的核心载体，而县域正是最佳选择。学习运用“千万工程”经验，其核心要义之一就是打破城乡二元结构，通过县域统筹推动城市基础设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖、产业要素向农村流动。从政策落地来看，县域是各项“三农”政策与城乡融合举措的最终承接者：在乡村建设领域，通过县域统筹破解城乡基础设施发展不均衡问题，搭建城乡基建互联互通的核心载体；在产业发展领域，以县域为依托培育特色产业、推动农文旅融合与三产协同，避免乡村产业“小散弱”与城市产业“同质化”的双重困境；在公共服务领域，通过县域统筹推动优质教育、医疗、养老资源下沉，助力实现城乡基本公共服务均等化，破解“城市有好资源、乡村难共享”的民生痛点。以县域为核心的实践布局，让城乡融合发展有了具体可落地的载体，为落实农业农村现代化总目标、推动乡村振兴筑牢政策根基。 2.空间层面：县域是城乡要素流动的关键枢纽。县域处于“城尾乡头”的特殊区位，是连接城市资本、技术、人才与乡村土地、生态、劳动力的天然桥梁。当前乡村全面振兴的核心矛盾是“城乡发展不平衡、农村发展不充分”——乡村缺资本、缺技术、缺人才，城市缺优质农产品、缺生态空间，而县域正是打破城乡要素双向流动壁垒的关键抓手。城市的资本、技术、 人才可通过县域搭建的产业平台、合作载体下沉乡村，助力乡村产业升级、基础设施完善和治理水平提升；乡村的劳动力、土地资源、生态产品则可通过县域的空间整合、资源盘活，对接城市市场需求，实现价值转化。县域凭借其独特的空间优势，有效破解城乡要素流动的堵点与断点，为撬动城乡融合发展提供坚实的空间支撑。 3.经济层面：县域是扩大内需与产业协同的重要载体。从扩大内需来看，县域集聚了规模庞大的常住人口，构成了下沉市场的核心主体，随着县域基础设施完善、居民收入提升，住房、教育、医疗、文旅等消费需求持续释放，能够有效衔接生产与消费，打通内需循环的“最后一公里”，为全国经济增长提供稳定支撑。从产业协同来看，通过推动农业规模化种植、标准化生产、产业化经营，打破传统农业附加值低的瓶颈，培育特色种养、农产品加工、农村电商等富民产业，不仅能提升农业生产效率和农产品质量，更能吸纳农村剩余劳动力就近就业，拓宽农民增收渠道，实现“产业兴、农民富、县域强”的良性循环。同时，县域依托自身资源禀赋，承接城市产业梯度转移，培育中小企业特色产业集群，推动城市工业技术、管理经验向乡村渗透，带动乡村产业升级，形成工农互促、城乡互补的产业发展格局，既夯实了农业农村现代化的经济基础，也为城乡融合发展提供可持续的经济支撑。 二、县域撬动城乡融合发展的核心发力方向 2026年中央一号文件锚定农业农村现代化、扎实推进乡村全面振兴，从产业发展、基础设施建设、公共服务供给、要素配置四大维度，明确了县域发展的具体要求，是县域撬动城乡融合发展的核心发力方向。 1.产业融合提质：培育县域富民产业，夯实城乡经济协同基础。文件提出培育壮大县域富民产业，统筹发展科技农业、绿色农业等，推动农村一二三产业深度融合。一方面支持农产品精深加工、农业精品品牌培育，完善农业全产业链；另一方面实施农村电商高质量发展工程，深化农文旅融合，发展林下经济、森林康养等特色业态。通过县域产业发展拓展农民参与产业发展渠道和方式，实现“兴业、强县、富民”一体发展，让农民共享产业发展收益，既契合“把维护农民群众根本利益、促进农民共同富裕作为出发点和落脚点”的导向，也能通过产业协同破解城乡产业发展失衡问题，推动城乡融合向纵深发展。 2.基建一体化：统筹县域基础设施建设，打通城乡联通硬件壁垒。文件要求推动县域基础设施一体化规划建设管护，重点提升农村供水保障水平、农村电网升级、老旧公路改造，扩大农村充电设施、寄递物流设施覆盖范围，实施数字乡村高质量发展行动，健全农村基础设施管护长效机制。这一部署延续了“千万工程”中“推动城市基础设施向农村延伸”的核心经验，通过县域基建补短板、提品质，实现城乡基础设施互联互通、共建共享，破解发展不均衡瓶颈，为城乡要素双向流动筑牢硬件支撑。 3.公共服务均等化：强化县域公共服务供给，缩小城乡民生差距。文件明确加强县域基本公共服务供给统筹，稳慎优化农村中小学和幼儿园布局，推进县级医院和重点中心乡镇卫生院提质升级，发展县乡普惠托育、养老服务，健全农村社会保障体系。这是落实城乡融合“均等 化”目标的核心举措，通过推动优质教育、医疗、养老资源向县域下沉，构建城乡学校共同体、紧密型县域医共体，实现城乡基本公共服务标准统一、制度并轨，让农村居民享受与城市居民相近的公共服务，破解城乡民生发展差距问题。 4.要素流动市场化：推进县域要素配置改革，激活城乡融合发展动力。文件明确提出稳步开展县域土地综合整治、分类保障乡村发展用地，规范承包地经营权流转，有序推进农村集体经营性建设用地入市；提升财政支农政策效能和资金效益，用好专项债等政策工具，推动金融机构加大对农业农村领域资金投放；同时激励各类人才下乡服务和创业就业，加强乡村产业带头人和乡村治理人才培育。推进县域土地、人才、资金等要素配置改革，打破城乡要素流动壁垒，激活农村发展内生动力，为城乡融合发展注入核心动能，助力农业农村现代化落地见效。 三、县域城投公司赋能城乡融合发展的实践路径 县域城投公司作为地方政府推动县域基础设施建设和经济提质的核心主体，其业务布局与城乡融合推进方向高度契合。在2026年中央一号文件政策指引下，县域城投公司立足自身职能，紧扣政策导向，可聚焦基建补短板、资源整合、产业培育等方向，赋能城乡融合发展。 1.稳妥承接县域基建项目，补齐城乡融合硬件短板。县域城投公司是县域基础设施建设的核心承接主体，要聚焦城乡基础设施建设短板，重点参与三大类项目建设：一是县域城乡互联互通基础设施建设项目，包括县域道路、供水、供电、数字乡村、寄递物流等基础设施，推动城市基础设施向农村延伸，实现城乡基建一体化；二是乡村振兴重点基础设施建设项目，包括农村人居环境整治、高标准农田建设、农田水利改造等，改善农村生产生活条件，助力乡村全面振兴；三是公共服务配套基础设施建设项目，包括县级医院、义务教育学校、普惠养老设施等，为公共服务均等化提供硬件支撑。同时，城投公司可依托政策红利，紧扣县域城镇化补短板要求，建立“政策适配性+资源禀赋”的双维项目储备机制，实现项目精准落地，助力破解城乡融合发展瓶颈。 2.强化资源整合职能，实现资源配置效率提升。县域内拥有丰富的国有土地、经营性资源、文旅资源等，但长期以来存在“分散布局、闲置浪费、价值偏低”的问题，难以有效支撑城乡融合发展。县域城投公司作为地方政府资源整合的核心主体，可统筹整合县域各类资源，推动“资源—资产—资本”的良性循环，实现资源配置效率提升，为城乡融合发展注入资本动能。具体而言，一是依托集体经营性建设用地入市、全域土地综合整治等政策，通过闲置土地处置、低效用地再开发、城乡建设用地增减挂钩等方式，提高土地节约集约利用水平；二是聚焦产业园区、保障性租赁住房、停车场、污水垃圾处理、仓储物流等领域，多措并举盘活县域存量资产：一方面利用资产证券化、REITs等市场化工具开展资本运作，挖掘优质资产融资潜力；另一方面引入专业运营机构，通过委托运营、股权合作等模式提升资产开发运营效能，同时遵循“肥瘦搭配”原则，推动低效与优质资产协同组包，实现存量资产整体增值；三是整合县域内乡村文旅、生态资源等，推动资源集中集聚发展，为县域富民产业培育提供支撑，助力农村一二三产业融合发展与城乡产业协同。 3.聚焦产业培育核心任务，推动城乡产业协同发展。县域城投可围绕地方资源禀赋，成为县域产业培育的重要载体，推动城乡产业协同发展。一是完善产业配套载体，围绕县域特色产业，建设农产品加工园区、冷链物流基地、乡村旅游基础设施、中小企业创业园等产业配套项目，为产业发展提供空间支撑；二是培育特色产业集群，通过设立产业投资基金、引入战略投资者、开展招商引资等方式，培育县域中小企业特色产业集群，推动产业规模化、标准化发展，提升县域产业竞争力；三是推动城乡产业协同，依托靠近城市的区位优势，承接城市产业梯度转移，推动城市工业技术、管理经验、市场资源向乡村渗透，带动乡村产业升级；四是助力农业产业升级，参与高标准农田建设、农业科技园区建设，引入农业科技企业，推动科技农业、绿色农业、智慧农业发展，提升农业生产效率和农产品质量，破解传统农业发展瓶颈。 2026年中央一号文件以《中共中央国务院关于锚定农业农村现代化扎实推进乡村全面振兴的意见》为标题，清晰划定“农业农村现代化为总目标、乡村全面振兴为总抓手、城乡融合发展为基本原则之一”的政策逻辑，县域作为撬动城乡融合发展的重要支点，其发展质量直接关系农业农村现代化的实现进程。城投公司作为地方政府推动区域经济发展的核心主体，在县域经济提质与城乡融合推进中扮演着不可替代的角色，应立足地方资源禀赋，紧扣政策导向，坚持市场化转型与合规运作，为农业农村现代化贡献国有资本力量。 报告声明 本报告分析及建议所依据的信息均来源于公开资料，本公司对这些信息的准确性和完整性不作任何保证，也不保证所依据的信息和建议不会发生任何变化。我们已力求报告内容的客观、公正，但文中的观点、结论和建议仅供参考，不构成任何投资建议。投资者依据本报告提供的信息进行证券投资所造成的一切后果，本公司概不负责。 本报告版权仅为本公司所有，未经书面许可，任何机构和个人不得以任何形式翻版、复制和发布。如引用、刊发，需注明出处为大公国际，且不得对本报告进行有悖原意的引用、删节和修改。