摘要
公共-私人合伙制（PPP）可以利用私营部门的专业知识、风险分担、管理和融资来改善公共投资。然而，这些好处也伴随着风险。项目层面的风险包括项目选择不当、乐观偏见、预算外融资和合同重新谈判。国家可以通过将PPP纳入公共投资计划、通过情景分析测试假设以及在选择过程中评估风险来管理这些风险。如果PPP表现不佳或积累过快，可能会出现宏观经济风险。可以通过实施新项目年度上限或PPP存量上限来解决这些风险。拥有一个强大的PPP监测系统可以提高实施效率，并防止或有负债的实现。
乌兹别克斯坦近年来才开始使用PPP来为投资项目提供资金和运营，但其发展速度很快。截至2024年底，签署的合同价值达到GDP的27%，当局估计直接和或有负债达到GDP的15%。政府还计划在未来几年实施重大新的PPP项目。
虽然PPP可以帮助利用私营部门的知识和效率，但国际经验也表明它们可能会造成重大风险。因此，正确识别和管理这些风险对于成功的PPP至关重要。本文讨论了PPP的主要特征，描述了乌兹别克斯坦的PPP框架及其在乌兹别克斯坦的增长。本文还检查了实施PPP时出现的一些挑战，其他国家的一些案例，以及处理这些挑战的方法，以帮助当局更好地识别和管理PPP的财政风险。
PPP的潜在好处包括利用私营部门的专业知识、风险分担、管理效率和额外融资。然而，PPP也存在一些潜在的缺点，例如比传统公共投资项目更复杂、可能使不良法律框架、项目选择或管理的后果更糟、可能损害预算过程、可能加剧竞争不足的成本、不适合社会基础设施项目以及可能造成财政幻觉。
乌兹别克斯坦的PPP存量最初与其他新兴和发展中国家相比相对较低，但近年来增长迅速。截至2024年底，乌兹别克斯坦的PPP价值达到310亿美元（占GDP的27%），政府估计直接和或有负债达到GDP的15%。关于部门构成，在2019年至2024年期间，这些项目价值中超过90%来自能源部门。展望未来，总统法令308提出了一项2025年至2030年期间完成的PPP项目清单，总价值为302亿美元。如果全部执行，到2026年底，PPP存量将上升到GDP的34%，然后在2030年下降到GDP的27.5%。
乌兹别克斯坦的PPP发展规模与其他国家相比要大得多。例如，世界银行报告称，2023年，乌兹别克斯坦签署了价值16亿美元的六个PPP项目，占当年欧洲和中亚低收入及中等收入国家总承诺的近40%。
除了各部门之外，还有三个机构负责PPP的制度责任。政府已实施了一系列法律和决议，以改善PPP项目的监测，包括建立财政风险评估部门、将PPP发展署替换为公共-私人合伙项目中心、修改公共债务法以包括对PPP项目担保的上限，以及制定PPP项目实施和融资程序。
PPP风险包括显性和隐性风险。项目选择风险包括缺乏严格的筛选流程、接受非主动提出的PPP项目建议。乐观偏见的风险包括高估收益或低估成本。财政幻觉和预算外PPP的风险在于，虽然PPP可能会在短期内减少支出，但它们可能会在将来导致更大的支出。重新谈判的风险在于，风险分担——这是PPP的一个关键特征——可能导致责任的重新谈判。
为了管理宏观经济风险，可以实施新项目年度上限或PPP存量上限。政府已经实施了新PPP项目价值的年度上限，并将进一步分析政府承诺的上限。政府还应该建立一套完善的系统来监测私营部门对PPP的执行情况，包括根据项目规模和实施阶段确定监测频率、建立明确的基线和关键绩效指标，以及制定干预计划以解决出现的风险。
