“五篇大文章”系列研究之四——养老金融应对老龄化挑战，做稳做优养老金融大文章

大公国际：“五篇大文章”系列研究之四 养老金融应对老龄化挑战，做稳做优养老金融大文章 技术研究部（研究院）李喆2025年3月12日 摘要 随着一段时期规范化的发展，我国养老金融目前已初步形成“三支柱”养老金体系框架，逐步探索养老服务金融、支持养老机构运营和居家社区养老体系建设。但面临养老金金融“三支柱”发展不平衡、养老服务金融产品供给不足和养老产业融资市场化资本参与度较低的问题。作为金融“五篇大文章”中的重要组成部分，做好养老金融构成了金融高质量、可持续发展的驱动力，在人口老龄化加速的背景下，做好养老金融、构建多层次养老保障体系愈发迫切。尽管目前养老金融的发展仍存在诸多挑战和现实困境，但未来通过完善养老金制度顶层设计、强化跨部门政策协同、创新适老化金融产品、优化养老产业投融资环境等路径，推动养老金融与养老事业深度融合，实现养老保障体系可持续发展与金融服务能力提升，养老金融有望得到进一步发展。 正文 一、养老金融的内涵和发展特点 学术上，养老金融主要涉及拓宽养老服务机构的融资渠道、丰富相关金融产品服务供给、提供养老财务规划与资金管理等，重点支持养老机构运营、居家社区养老体系建设、老年产品制造企业等。 结合我国人口实际情况，尽管从1953年的第一次全国人口普查到1964年的第二次全国人口普查，我国人口发展经历了一段年轻化过程，但自1964年开始，老年人口比重上升，到2000年进入老龄化社会，之后的20年老年人口比重增速明显加快，人口老龄化程度持续加深。老龄人口比例提高，同时叠加经济社会发展阶段等因素，使得我国养老问题更为复杂，突出表现为老年人口规模大、发展速度快、发展不平衡、未富先老，养老领域发展不平衡不充分、有效供给不足、服务质量不高等特点。我国养老金融这一概念的产生，是基于我国人口老龄化的现实情况，以寻求通过提供多样化的养老金融产品和服务，跨期配置个人财富和跨代际配置社会资源，来满足老年人的养老需求，保障老年人的生活质量。 老龄化社会7标准线 1800 1600 1400 1200 1000 800 600 400 200 1953 1964 1982 1987 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 000 65岁及以上人口占比 图119902023年我国65岁及以上总人口及占比（单位：） 资料来源：Wind，大公国际整理 一系列有关支持养老服务金融发展的政策文件，为养老金融的规范化发展提供了政策基础。2016年3月，中国人民银行、民政部、银监会等五部门联合 下发《关于金融支持养老服务业加快发展的指导意见》，首次将“养老”和“金融”结合在一起，文件提到为应对人口老龄化，改进完善养老领域金融服务，将探索建立“养老金融事业部制”。2016年12月，国务院办公厅下发《关于全面放开养老服务市场，提升养老服务质量的若干意见》，提出发展“适老金融”的要求。此后，金融监管部门提出一系列的关于加强金融适老化的相关政策。2020年，党的十九届五中全会首次明确提出实施积极应对人口老龄化国家战略。近年来，发展养老金融、服务养老事业，成为金融行业重要工作。2023年10月，中央金融工作会议，养老金融作为五篇大文章之一，被明确要求做好相关工作。2024年12月8日，中国人民银行、金融监管总局等九部门联合印发的《关于金融支持中国式养老事业服务银发经济高质量发展的指导意见》明确了养老金融发展的阶段性目标：到2028年，养老金融体系基本建立，养老金融产品和业态逐步丰富，养老金融意识普遍形成，养老金融供给水平有效提升，人民福祉得到有效增进。到2035年，各类养老金融政策效果充分显现，养老金融产品和服务更加精准高效、养老资金投资管理更加成熟稳健，基本实现中国特色金融和养老事业高质量发展的良性循环。2025年2月，中国证监会发布《关于资本市场做好金融“五篇大文章”的实施意见》，提出进行中长期投资和提供优质养老金融产品服务等方面，推动资本市场更好满足多元化养老金融需求。2025年3月，国务院办公厅发布《关于做好金融“五篇大文章”的指导意见》，再次提到健全应对人口老龄化的养老金融体系。 我国养老金制度体系的基本框架基本定型，养老服务金融正逐步探索和创新，养老产业金融重点支持养老机构运营、居家社区养老体系建设。养老金金融 方面，目前已经初步建立起覆盖范围广泛、多方主体参与的“三支柱”养老金体系。其中第一支柱是政府主导的基本养老保险制度，主要是城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险；第二支柱是单位主导的职业养老金制度，包括企业年金和职业年金，截至2023年年末，企业年金已经覆盖7000多万人，积累基 金45万亿元；第三支柱是国家税收优惠支持，个人自愿参与的个人税延养老保险，主要包括个人储蓄型养老保险和个人商业养老保险。2024年12月，人力资源社会保障部等五部门发布《关于全面实施个人养老金制度的通知》，自12月 15日起，将个人养老金制度从36个先行城市（地区）推开至全国。此外，2000 年8月，建立了“全国社会保障基金”，作为应对人口老龄化进行战略储备。养老服务金融方面，银行、保险、基金等金融机构逐步探索和创新产品，并依托信息和数字技术，通过养老保险体系、养老金融产品、规范养老保险公司管理与治理、金融机构硬件及软件层面的适老化改造等手段，服务“银发群体”。养老产业金融方面，主要涉及拓宽养老服务机构的融资渠道、丰富相关金融产品服务供给、提供养老财务规划与资金管理等，重点支持养老机构运营、居家社区养老体系建设、老年产品制造企业等。 二、做好“五篇大文章”面临的问题和挑战 养老金融所面临的问题可以从养老金金融、养老服务金融和养老产业金融三方面分析。一是养老金金融体系不完善。养老金金融面临显著的“三支柱”发展不平衡挑战，不仅影响养老金金融体系的可持续性，也制约了养老保障水平的提 升。其中第一支柱基本养老保险由于国家强制实施，旨在保障大多数老年人的基本生活需求，覆盖广泛，成为养老金金融体系的基石。第二支柱职业养老金制度发展滞后，覆盖范围有限，未能充分发挥其补充养老作用。第三支柱个人养老保险于2022年11月在36个先行城市（地区）启动实施，虽潜力巨大，但起步较 晚，市场渗透率低。二是养老服务金融供给不足。养老金融产品以存款、保险、 基金产品为主，面临产品少、投资渠道不充分、创新工具不足的问题，养老服务金融与我国老龄化趋势不相匹配。目前养老金融产品较为相似，多在旧有金融产品基础上进行微调，缺乏针对养老需求的个性化、精准化设计，难以满足多样化的养老投资需求。受传统观念影响，我国老年人群的养老规划意识相对欠缺、养老基础较弱，年轻群体储蓄意识薄弱，这导致养老储蓄产品的研发动力受限。另 外部分养老金融产品在借鉴国外模式时，未能充分结合我国实际情况进行本土化调整，导致产品适用性不强，市场接受度低。三是养老产业处于行业发展的早期阶段，大部分养老产业以中小企业的形式存在，加上产业成长期的高竞争性，盈 利状况具有较大不确定性，降低了市场化金融资本的吸引力。养老机构以公益性 为主，投资回报率较低且内部管理不够规范，这与金融资本的逐利性和避险性产生冲突，制约了信贷投放的积极性。目前的养老产业投融资仍然以政策性工具为主，包括PPP、政策性贷款、专项债券、政府产业基金等，纯粹市场化的金融工具，比如私募股权基金、债券等相对较少。同时普遍面临养老方向的信贷资源配置不均问题，银行机构进行贷款投放时，更多关注养老地产、医疗器械等相关领域，而对老年护理服务、社区养老等领域的重视不足。 三、做好“五篇大文章”的启示和建议 做稳做优养老金融大文章是一个综合性的目标，旨在通过金融手段满足老年人的多样化需求，建立多层次养老保障体系，满足跨周期养老需求，推动养老事 业的稳健发展。一是完善现行的养老金金融体系。提高基本养老保险的覆盖率和 保障水平，确保养老金的可持续性和充足性，例如逐步提高基本养老保险的统筹层次，实现全国统筹调配，以解决区域不平衡问题。扩大企业年金的覆盖范围和基金积累规模，通过政策和税收引导鼓励企业参与的积极性。发展个人养老保险产品，提供多样化的养老金融产品，鼓励个人参与第三支柱养老保险，探索将个人养老金年度缴费限额与社平工资动态挂钩，形成基础额度超额累进的税收优惠机制。加强基本养老保险、企业年金、个人养老保险“三支柱”之间的衔接， 形成相互补充、有机结合的养老保障体系。二是打造跨周期协同框架。基于养老 金缴纳时间长、养老金融代际跨度大的情况，需突破短期思维，在制度衔接、动态调整机制和代际公平性等方面实现创新，例如：构建财政、货币与税收政策的长期协同体系；设计税收动态调整比例以平衡代际负担；通过精算模型测算不同 代际群体的缴费与给付平衡，确保制度可持续性。三是提高养老金运营效率。在 产品层面，探索现金流稳定、支取灵活的养老金融产品，推动养老金基金的市场化、多元化投资运营，提高养老金的财务可持续性；在机构层面，培育专业化养老金融持牌机构，支持设立养老金管理公司并赋予公募基金、ABS发行等创新牌照，推动形成专业运作风险隔离的养老资管新格局；在业务模式上，推进养老机构REITs试点，尝试建立风险补偿基金与供应链金融服务体系。 报告声明 本报告分析及建议所依据的信息均来源于公开资料，本公司对这些信息的准确性和完整性不作任何保证，也不保证所依据的信息和建议不会发生任何变化。我们已力求报告内容的客观、公正，但文中的观点、结论和建议仅供参考，不构成任何投资建议。投资者依据本报告提供的信息进行证券投资所造成的一切后果，本公司概不负责。 本报告版权仅为本公司所有，未经书面许可，任何机构和个人不得以任何形式翻版、复制和发布。如引用、刊发，需注明出处为大公国际，且不得对本报告进行有悖原意的引用、删节和修改。