2025年政府工作报告点评：精读政策 寻找投资热点

中国宏观经济研究员阎奕锦 01066555831 yijinyanchiefgroupcom 中国宏观经济报告202535 精读政策寻找投资热点 2025年政府工作报告点评 事项： 2025年3月5日，第十四届全国人民代表大会第三次会议在北京召开，李强总理作《政府工作报告》，对2024年我国经济社会发展取得的重大成就和主要工作进行回顾，明确今年经济社会发展主要目标和宏观政策取向，并对重点工作进行部署。 主要观点： 经济：今年的经济形势定位更加清晰，挑战和困难增多，做好充足准备并将重心向提振内需转移。 政府工作报告对当前发展面临的困难和挑战描述如下： 外部形势“从国际看，世界百年变局加速演进，外部环境更趋复杂严峻，可能对我国贸易、科技等领域造成更大冲击。世界经济增长动能不足，单边主义、保护主义加剧，多边贸易体制受阻，关税壁垒增多，冲击全球产业链供应链稳定，对国际经济循环造成阻碍。地缘政治紧张因素依然较多，影响全球市场预期和投资信心，加剧国际市场波动风险。” 内部形势“从国内看，经济回升向好基础还不稳固，有效需求不足，特别是消费不振。部分企业生产经营困难，账款拖欠问题仍较突出。群众就业增收面临压力。民生领域存在短板。一些地方基层财政困难。社会矛盾化解和风险防范工作还需要加强。 1 政府效能和依法行政能力有待提升。一些工作协调配合不够，有的政策落地偏慢、效果不及预期。有的部门服务观念不强、办事效率不高。一些干部乱作为、不作为、不善为，一些领域和地方腐败问题依然多发。” 我国的有利条件为“我国具有显著的制度优势，有超大规模市场、完备产业体系、丰富人力人才资源等诸多优势条件，有长远规划、科学调控、上下协同的有效治理机制，有需求升级、结构优化、动能转换的广阔增量空间，经济长期向好的基本趋势没有改变也不会改变”。 整体看，外部重点关注对我国贸易、科技的冲击，内部重点强调内需不足问题。从经济形势定位可以推出今年的政策重心更向“以我为主”和“提振内需”倾斜，与后面的政策取向和重点工作部署相一致。 2025年各项经济目标与市场预期一致，各指标大多与上年一样。 经济增速目标设置在5左右，与上年相同。将今年的GDP增速目标值设置在5左右，为较高基数上的中高速增长，主要是出于稳就业、防风险、惠民生的考虑：1、一方面，预计今年高校毕业生1222万人，较2024年增加43万人，再创历史新高。再加上农民工、转业军人等群体的新增就业需求，今年就业压力依然较大，因此政府报告提出今年城镇新增就业1200万人以上，目标与上年相同；2、经济增长与就业存在关联带动效应，我国当前经济增长1个百分点可带动240万至250万人就 业，今年1200万以上的新增就业目标需要50以上的经济增速。3、设置该增速目标值也是高质量完成“十四五”规划目标任务、实现“十五五”良好开局的需要。 CPI涨幅目标值设置在2左右，较上年调低1个百分点。由于2023和2024年两年 CPI涨幅均为02，今年通胀压力依然不大，所以CPI涨幅目标有所下调。 将单位GDP能耗降幅提升至30，较上年高05个百分点。主要是2024年能耗目标超额完成，对2025年依然充满信心。 就业目标与上年一致，城镇新增就业人数1200万以上，调查失业率55左右。 政策发力，财政、货币政策力度均为十多年来最大，但均未超过市场预期 财政政策：积极的财政政策前增加“更加”二字，明确要持续用力、更加给力 赤字率为40，较上年提高1个百分点。今年赤字金额566万亿元，较上年增加 16万亿元。财政收入增长、特定国有金融机构和专营机构依法上缴近年结存利润、 2 调入预算稳定基金等因素使可用财力增加，全国一般公共预算支出297万亿元，较 上年高12万亿元。 发行超长期特别国债13万亿元、比上年增加3000亿元，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设。发行特别国债5000亿元，支持国有大型商业银行补充资本金。 安排地方政府专项债44万亿元，比上年增加5000亿元，重点用于投资建设、土地收储和收购存量商品房、消耗地方政府拖欠企业账款等。 今年合计新增政府债务总规模1186万亿元、比上年增加29万亿元，财政支出强度较上年提升13，明显加大。 加快政策落地力度和速度。报告支出“要加快各项资金下达拨付，尽快形成实际支出”，“出台实施政策要能早则早、宁早勿晚，与各种不确定性抢时间，看准了就一次性给足，提高政策实效。”预计今年政府债券发放、资金拨付及使用均将前置。 货币政策：实施适度宽松的货币政策。 发挥好货币政策工具的总量和结构双重功能，适时降准降息，保持流动性充裕，使社会融资规模、货币供应量增长同经济增长、价格总水平预期目标相匹配。从开年市场资金紧张情况看，央行当前定力较强，近期降准降息可能性不大，随后将视美联储降息进度、我国国际收支情况、我国汇率走势等多因素而定。 进一步疏通货币政策传导渠道，完善利率形成和传导机制，落实无还本续贷政策，强化融资增信和风险分担等支持措施。推动社会综合融资成本下降，提升金融服务可获得性和便利度。保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定。 扩内需从去年政府工作报告十大工作任务的第三位升至今年的首位，比新质生产力还要靠前，重要性显著提升。 扩内需将促消费与优供给相结合，双向发力，使二者在更高水平上达成新的平衡。 促消费政策涵盖让百姓能消费、敢消费、愿消费的方方面面。一、提升消费能力：多渠道促进居民增收，推动中低收入群体增收减负，完善劳动者工资正常增长机制。二、增加优质供给：从放宽准入、减少限制、优化监管等方面入手，扩大健康、养老、托幼、家政等多元化服务供给。创新和丰富消费场景，加快数字、绿色、智能等新型消费发展。落实和优化休假制度，释放文化、旅游、体育等消费潜 3 力。完善免税店政策，推动扩大入境消费。深化国际消费中心城市建设，健全县域商业体系。三、改善消费环境：强化消费者权益保护，营造安全放心消费环境。 安排超长期特别国债3000亿元支持消费品以旧换新，金额较上年增加1500亿元，将继续支撑今年消费。由于今年长期特别国债总金额较上年增加3000亿元，所以用于设备更新的资金也较上年增加1500亿元。 扩大有效投资方面值得注意的有：一、强调“坚决防止低效无效投资”。二、中央预算内投资安排7350亿元，较上年增加350亿元。三、用好超长期特别国债，强化超长期贷款等配套融资，加强自上而下组织协调，更大力度支持“两重”建设。优化地方政府专项债券管理机制，实施好投向领域负面清单管理、下放项目审核权限等措施。四、引导更多民间资本参与重大基础设施、社会民生等领域建设，让民间资本有更大发展空间。 新质生产力依然是今年政府工作报告的重点。 与上年不同的是，今年强调“因地制宜”，一方面强调要与当地情况相匹配，另一方面也有防止“内卷式”竞争之意。 发展新质生产力要使科技创新和产业创新融合发展，在产业上体现为：一、培育壮大新兴产业、未来产业。开展新技术新产品新场景大规模应用示范行动，推动商业航天、低空经济等新兴产业安全健康发展。建立未来产业投入增长机制，培育生物制造、量子科技、具身智能、6G等未来产业。二、推动传统产业改造提升。三、激发数字经济创新活力。持续推进“人工智能”行动，将数字技术与制造优势、市场优势更好结合起来，支持大模型广泛应用，大力发展智能网联新能源汽车、人工智能手机和电脑、智能机器人等新一代智能终端以及智能制造装备。扩大5G规模化应用，加快工业互联网创新发展，优化全国算力资源布局，打造具有国际竞争力的数字产业集群。 房地产：持续用力推动房地产市场止跌回稳。 因城施策调减限制性措施，加力实施城中村和危旧房改造，充分释放刚性和改善性住房需求潜力。 合理控制新增房地产用地供应。 继续做好保交房工作。 盘活存量用地和商办用房，推进收购存量商品房，在收购主体、价格和用途方面给予城市政府更大自主权。意味着2025年收储政策将有明显放松。 4 拓宽保障性住房再贷款使用范围。 虽然最近二手房销售又有所回暖，但基于我国当时房地产所处的发展阶段，房地产化库存、盘活存量、控制增量依然是行业发展重点和政策重心。 其他：对科教兴国、深化改革、对外开放、乡村振兴、城乡融合和区域协调发展、生态文明建设、民生等诸领域均进行了部署。 高质量完成国有企业改革深化提升行动，实施国有经济布局优化和结构调整指引， 加快建立国有企业履行战略使命评价制度。国企改革依然为重点。 积极探索建立激励机制，促进地方在高质量发展中培育财源。 大力推动中长期资金入市，加强战略性力量储备和稳市机制建设。 图表1：主要经济目标与上年基本一致 指标 单位 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 主要目标 实际GDP增速 665 无 6 55左右 5左右 5左右 5左右 CPI同比增速 3 35 3 3左右 3左右 3左右 2左右 城镇新增就业 万人 1100 900 1100 1100 1200左右 1200以上 1200以上 城镇调查失业率 55 6 55 55以内 55左右 55左右 55左右 居民收入增长 与经济增长基本同步 与经济增长基本同步 居民收入稳步增长 与经济增长基本同步 与经济增长基本同步 与经济增长同步 与经济增长同步 进出口 稳中提质 促稳提质 量稳质升 促稳提质 促稳提质 国际收支 基本平衡 基本平衡 基本平衡 基本平衡 基本平衡 基本平衡 基本平衡 单位GDP能耗（下降） 3 继续下降 3 十四五”规划期统筹考核 继续下降 25左右 3左右 宏观杠杆率 基本稳定 基本稳定 基本稳定 财政政策 赤字率 28 36 32 28左右 3 3 4 财政赤字 万亿元 276 376 388 406 566 财政支出 万亿元 23 248 25 267 275 285 297 特别国债 万亿元 1 1 1 13 专项债 万亿元 215 375 365 365 38 39 44 中央预算内投资 亿元 5776 6000 6100 6400 7000 7350 货币政策 M2同比 与GDP名义增速相匹配 明显高于去年 与GDP名义增速基本匹配 与GDP名义增速基本匹配 同名义经济增速基本匹配 同经济增长和价格水平预期目标相匹配 同经济增长和价格水平预期目标相匹配 社融同比 与GDP名义增速相匹配 明显高于去年 与GDP名义增速基本匹配 与GDP名义增速基本匹配 同名义经济增速基本匹配 同经济增长和价格水平预期目标相匹配 同经济增长和价格水平预期目标相匹配 国有大行小微企业贷款 30 40 30 40 基建 老旧小区改造 万个 39 53 铁路投资 亿元 8000 家铁路建设资本金10 公路水运投资 万亿元 19 水利投资 万亿元 再开工一批 新建改建农村公路 万公里 20 房地产 棚户区改造 万套 继续推进 常住人口城镇化率 606 扶贫 农村贫困人口 万人 1000 准下农村贫困人口全 异地扶贫搬迁 万人 基本完成十三五规划 资料来源：各年政府工作报告、致富研究院 5 研究员声明 主要负责撰写本研究报告全部或部分内容的研究分析员在此声明：（1）该研究员以勤勉的职业态度，独立、客观地出具本报告，本报告清晰准确地反映了该研究员的研究观点；（2）该研究员所得报酬的任何组成部分无论是在过去、现在还是将来均不会直接或间接地与研究报告所表述的具体建议或观点相联系。 一般声明 本报告由香港致富证券有限公司（以下简称“致富证券”）制作，报告中的信息均来源于公开资料，本公司对这些信息的准确性和完整性不作任何保证。报告中的内容和意见仅供参考，并不构成对所述证券买卖的出价和征价。本公司及本公司员工对使用本报告及其内容所引发的任何直接