宏观观察2024年第59期(总第571期)：特朗普政府产业政策对华影响与应对建议

Ω中银研究产品系列 特朗普政府产业政策 ●《经济金融展望季报》●《中银调研》●《宏观观察》●《银行业观察》●《国际金融评论》●《国别/地区观察》 对华影响与应对建议＊ 近年来，美国产业政策坚持重振本土制造业理念，推动“再工业化”。特朗普第一轮任期采取了竞争性产业措施与保护主义并用手段，对内积极推动 减 税 、 发 展 传 统 产 业 以 促 使 “ 制 造 业 回 流 美国”，对外实施贸易保护措施、限制科技产业投资与技术流动，特别强化了对华科技产业限制和打压。总体来看，美国产业限制措施并没有改变中国在全球产业链价值链中的地位。展望特朗普新一轮任期，其产业政策的核心仍在于保持美国在尖端技术领域的优势地位，并尽可能地恢复基础和中端制造业的全球竞争力，继续采取对内发展和对外遏制策略。对此中国需要继续推动产业技术攻坚，夯实国内产业链基础，拓展多元化市场，完善海外综合服务体系，推动国际新秩序建设。 作者：刘佩忠中国银行研究院电话：010-6659 6623 签发人：陈卫东审稿人：周景彤梁婧联系人：刘佩忠电话：010–6659 6623 ＊对外公开＊＊全辖传阅＊＊＊内参材料 特朗普政府产业政策对华影响与应对建议 近年来，美国产业政策坚持重振本土制造业理念，推动“再工业化”。特朗普第一轮任期采取了竞争性产业措施与保护主义并用手段，对内积极推动减税、发展传统产业以促使“制造业回流美国”，对外实施贸易保护措施、限制科技产业投资与技术流动，特别强化了对华科技产业限制和打压。总体来看，美国产业限制措施并没有改变中国在全球产业链价值链中的地位。展望特朗普新一轮任期，其产业政策的核心仍在于保持美国在尖端技术领域的优势地位，并尽可能地恢复基础和中端制造业的全球竞争力，继续采取对内发展和对外遏制策略。对此中国需要继续推动产业技术攻坚，夯实国内产业链基础，拓展多元化市场，完善海外综合服务体系，推动国际新秩序建设。 一、特朗普第一任期产业政策特征与对华限制措施 （一）将竞争性措施与保护主义并用 自上世纪80年代开始，伴随着大规模产业转移和服务业、金融业迅速发展，美国“产业空心化”日趋严重。2008年次贷危机推高了美国失业率，进一步加剧了沉疴已久的工资增长停滞和收入两极分化等问题，美国政府重新提出“振兴制造业”理念。在奥巴马执政时期，美国政府已经推出一揽子计划方案1，通过税收减免、资金支持等手段培育企业制造能力和构建创新生态，并且启动“先进制造业伙伴”计划，明确加大清洁能源、生物医疗、半导体计算机等科技领域支持力度。 特朗普第一轮任期延续“再工业化”战略，打出“让美国再次变得强大”口号，实行“美国优先”政策。不同于奥巴马政府通过加强美国科技创新和人才培育等长期化产业政策，以巩固美国高端制造业领域的领先地位，特朗普政府产业政策将传统油气、钢铁产业和先进制造业“两手抓”，更注重通过“再工业化”的短期举措带动制 造业快速回归美国本土，以缓解美国产业空心化和工薪阶层大量失业的困境与压力。特朗普政府产业政策表现出竞争性和保护性并举的特征，政策措施逐渐由支持前端技术研发的隐性措施转向补贴后端行业生产的显性措施，科技政策从扶持本土产业扩展至遏制他国发展。 传统产业政策领域，特朗普政府对内积极推动减税、扩大基础设施投资、发展传统产业等，促使“制造业回流美国”，以创造更多就业岗位。2017年签署的《减税与就业法案》是特朗普首次任期的一项标志性举措。该法案将在美国本土从事生产制造的企业所得税率从35%降至21%，低于当时发达国家约22.5%的平均税率，旨在形成“税收洼地”以吸引国内外企业将生产迁至美国本土。此外，特朗普政府提出以政府投资带动公路、铁路、机场以及水利等基础设施改造，放宽了对传统化石燃料的开采管制，以此促进传统能源和工业部门发展（表1）。 对外方面，特朗普政府宣布退出或重谈多边贸易协定、采取多样化的贸易保护措施、推行严苛的移民政策，以改善对外贸易逆差，重塑美国在全球贸易与生产体系中主导地位。特朗普首轮执政时期，美国先后退出和终止了跨太平洋伙伴关系协定（TPP）和《北美自由贸易协定》（NAFTA），并威胁退出世界贸易组织（WTO）。为保护本土传统产业，2018年特朗普政府依据“232调查”结果，宣布将对美国进口的钢铁加征25%的关税，对进口铝产品加征10%的关税，对太阳能板和洗衣机征收保护性关税。美国贸易政策掀起了全球贸易保护措施浪潮，全球贸易限制措施由2017年的600条左右激增至2020年的1700条左右（图1）。 资料来源：IMF，中国银行研究院 前沿科技政策领域，在新一轮科技革命和产业变革的大背景下，特朗普政府对内将人工智能、先进制造业、量子信息科学和第五代移动通信视为影响美国高端产业发展的四大领域。例如，2018年美国签署《国家量子计划法案》，承诺政府在最初的五年内提供12亿美元资助促进量子信息科学研发。设立国家量子协调办公室，提出加快基础研究与技术开发、加强基础设施建设、推动量子信息基础学科教育等举措。 对外方面，特朗普政府对“新兴技术”领域施行出口管制和投资限制，维护美国的全球领先地位。2018年，特朗普签署的《2019财政年度国防授权法案》除了确定国防拨款外，一并通过了《外国投资风险评估现代化法案》和《2018年出口管制改革法案》两项重要的法案。其中，《出口管制改革法案》将美国出口管制实践纳入立法，为已有的两用物项2出口管制规则提供永久的立法基础，同时将出口管制适用范围扩大到了“新兴和基础技术”。《外国投资风险审查现代化法案》（FIRRMA）强化了外国投资委员（CFIUS）会对海外主体投资美国关键技术、基础设施、敏感领域等的审查和决定权限。如果外国投资委员会认定审查交易可能对美国国家安全构成威胁，其有权与交易方协商，或施加缓解协议或措施。 （二）强化对华科技产业限制和打压 前沿科技政策上，特朗普政府对华采取了技术限制、打压企业两个层面的措施。一是通过外资审查、出口管制、限制教育与研发资源等方式，加大中国获得先进技术的难度。产业投资方面，原本美国外国投资委员会（CFIUS）只审查外国人获得美国企业控股权的交易，但《外国投资风险评估现代化法案》（FIRRMA）将审查范围扩大到非控股权的交易。该法案对中国企业在美国通过少数股权等方式投资高科技产业进行严苛的审查与限制，旨在限制中国获取美国技术。供应链方面，根据《出口控制法案》相关规定，美国商务部工业与安全局（BIS）制定了针对14大类“新兴技术”清单，涉及生物技术、人工智能和机器学习技术、高级计算技术、数据分析技术、量子信息和传感技术、脑接口和高级材料等领域。该清单与中国关于新一代信息技术、机 器人、新材料、生物医药等高科技产业规划高度重合，将中国企业在美国设立的研发分支机构所产生的创新技术成果置于管控之列，强化了对华技术产品出口管制。科技教育方面，美国以国家安全为由，有针对性地限制、监控中国赴美科技人员交流，收缩特定专业的中国留学生和访学人员的签证审批渠道，并缩减旅美华人学者进入重点实验室的工作机会。中国学生赴美就读机器人、航空等高科技制造领域专业的机会大幅减少。 二是打压中国的通信、互联网、无人机等领域高科技企业。其一，全面限制中国高科技企业在美国的市场空间。《2019年国防授权法案》禁止政府机构及其承包商使用包括华为、中兴、海能达通信公司、海康威视与大华技术公司等中国企业及其子公司或关联公司提供的电信及视频监视服务或设备。 其二，截断中国企业核心供应链。2018年美国商务部以中兴违反《出口管理条例》为由，禁止中兴购买美国核心零部件。2019年5月，特朗普政府发布《关于保护信息与通信技术和服务供应链的行政令》，要求阻止华为使用美国技术设计或生产的半导体芯片。2020年5月，美国加大对华为的制裁力度，限制华为进入美国在半导体价值链上具有优势的芯片生产设备和芯片设计电子设计自动化（EDA）两大领域。2000年8月，美国禁止外国公司在没有获得特别许可的情况下向华为出售含有美国技术的芯片。受此影响，华为用于制造智能手机的高阶芯片库存一度告急。根据CounterpointResearch数据，华为在全球智能手机市场份额由美国实施制裁时的12%下降至2022年的2%。 其三，将中国高技术企业列入“实体清单”。美国商务部产业与安全局（BIS）根据美国《出口管理条例》，通过“实体清单”管控向特定最终用户出口管制物项。2018年以后，被列入“实体名单”的中国企业数量骤然上升，2018—2020年分别有41家、107家、134家，其中通信设备制造、电子器件制造、计算机制造等行业的企业最多。该清单包括中国在电信（华为），人工智能（商汤科技、旷视科技、科大讯飞），半导体（中芯国际、海思、飞腾），监控摄像头（海康威视、大华），无人机 （大疆），网络安全（奇虎360）和超级计算机（中国的国家超级计算中心）等领域的领军企业和机构。 其四，依据安全规则禁止和剥离中国企业。依据美国的信息和通信技术或服务供应链安全规则，美国政府可以对其境内的中国信息和通信技术或服务的大规模使用进行审查。2020年，特朗普以信息安全隐患为由签署行政令，对TikTok和微信进行全面限制措施，并禁止支付宝、腾讯QQ和其他六款中国应用程序。2020年，特朗普发布行政令，要求字节跳动完成TikTok美国业务出售交易的交割。2022年6月，TikTok已将美国用户数据转移至甲骨文公司(Oracle Corp)的服务器上，其母公司字节跳动无权访问相关数据3。 三是限制美国对中国高技术产业投资。资本市场投资方面，2020年12月美国国会通过《外国公司问责法》，提出外国法人连续三年不能满足美国公众公司会计监督委员会（PCAOB）对会计师事务所检查要求的，将被美国证券交易所除名。该委员会指责包括阿里巴巴、京东、百度等科技巨头在内的中国上市企业违反了规则，这些企业面临“摘牌”风险。截至2022年7月，美国证监会根据美国《外国公司问责法》将159家中概股列入“预摘牌”名单中。在产业投资方面，从特朗普政府到拜登政府，美国政府持续鼓噪对华投资“脱钩”。2023年8月，拜登政府签署14105号行政命令4，禁止美国实体对中国的先进半导体、量子计算和人工智能领域开展新投资，其中包括私募股权、风险投资和合资投资，并要求在中国开展业务的美国人向美国政府通报对相关高科技领域的投资情况。根据研究公司PitchBook的数据，美国对华风险投资总额从2021年的329亿美元骤降至2022年的97亿美元。 二、特朗普第一任期的产业限制措施并没有改变中国在全球产业链价值链中的地位 为应对特朗普在第一任期针对中国“脱钩断链”的产业政策和高强度的科技制裁，中国对内将国内消费作为经济发展的主要动力，夯实国内产业链供应链基础，抓紧“卡脖子”技术攻关突破；对外扩大高水平对外开放，积极拓展多元化市场和国际合作。 从全球制造业规模来看，中国制造业产值仍处于全球领先地位。特朗普政府采取的外商投资审查机制加大了中国对美投资的难度和风险，但这并未影响中国开展全球产能合作的进程。2019以后，中国对美直接投资流量占总额比重逐步下降，但对东盟、墨西哥等拉丁美洲国家投资流量占比逐步提升（图2）。中国是世界上工业部门齐全、生产规模巨大的国家，产业链供应链在全球仍具有重要影响力。根据OECD数据，特朗普第一轮任期并没能扭转美国制造业相对规模下滑态势，美国制造业增加值占全球比重由2016年的16.9%下降至2020年的16.1%，同期中国制造业增加值的全球占比由24.9%上升至28.9%（图3）。 资料来源：OECD，中国银行研究院 从全球价值链结构来看，中国产业在全球各经济体中的重要性并未减弱。特朗普政府对华贸易政策直接导致了中美贸易规模下滑，美国自中国进口比重由2016年的21.1%下降至2020年的19%，2023年进一步下降至14%左右。对此，中国一方面通过 拓展多元化出口市场抵补对美出口下降；另一方面通过东盟、墨西哥等“渠道国”转口至美国，重构了