宏观观察2024年第59期(总第571期)：特朗普政府产业政策对华影响与应对建议

Ω 梁婧 签发人：陈卫东 审稿人：周景彤 联系人：刘佩忠电话：010– 研究院 中银研究产品系列 ●《经济金融展望季报》 ●《中银调研》 ●《宏观观察》 ●《银行业观察》 ●《国际金融评论》 ●《国别/地区观察》 作者：刘佩忠中国银行研究院 电话：010-66596623 ＊对外公开 ＊＊全辖传阅 ＊＊＊内参材料 2024年12月31日2024年第59期（总第571期） 特朗普政府产业政策对华影响与应对建议＊ 66596623 近年来，美国产业政策坚持重振本土制造业理念，推动“再工业化”。特朗普第一轮任期采取了竞争性产业措施与保护主义并用手段，对内积极推动减税、发展传统产业以促使“制造业回流美国”，对外实施贸易保护措施、限制科技产业投资与技术流动，特别强化了对华科技产业限制和打压。总体来看，美国产业限制措施并没有改变中国在全球产业链价值链中的地位。展望特朗普新一轮任期，其产业政策的核心仍在于保持美国在尖端技术领域的优势地位，并尽可能地恢复基础和中端制造业的全球竞争力，继续采取对内发展和对外遏制策略。对此中国需要继续推动产业技术攻坚，夯实国内产业链基础，拓展多元化市场，完善海外综合服务体系，推动国际新秩序建设。 特朗普政府产业政策对华影响与应对建议 近年来，美国产业政策坚持重振本土制造业理念，推动“再工业化”。特朗普第一轮任期采取了竞争性产业措施与保护主义并用手段，对内积极推动减税、发展传统产业以促使“制造业回流美国”，对外实施贸易保护措施、限制科技产业投资与技术流动，特别强化了对华科技产业限制和打压。总体来看，美国产业限制措施并没有改变中国在全球产业链价值链中的地位。展望特朗普新一轮任期，其产业政策的核心仍在于保持美国在尖端技术领域的优势地位，并尽可能地恢复基础和中端制造业的全球竞争力，继续采取对内发展和对外遏制策略。对此中国需要继续推动产业技术攻坚，夯实国内产业链基础，拓展多元化市场，完善海外综合服务体系，推动国际新秩序建设。 一、特朗普第一任期产业政策特征与对华限制措施 （一）将竞争性措施与保护主义并用 自上世纪80年代开始，伴随着大规模产业转移和服务业、金融业迅速发展，美国“产业空心化”日趋严重。2008年次贷危机推高了美国失业率，进一步加剧了沉疴已久的工资增长停滞和收入两极分化等问题，美国政府重新提出“振兴制造业”理念。在奥巴马执政时期，美国政府已经推出一揽子计划方案1，通过税收减免、资金支持等手段培育企业制造能力和构建创新生态，并且启动“先进制造业伙伴”计划，明确加大清洁能源、生物医疗、半导体计算机等科技领域支持力度。 特朗普第一轮任期延续“再工业化”战略，打出“让美国再次变得强大”口号，实行“美国优先”政策。不同于奥巴马政府通过加强美国科技创新和人才培育等长期化产业政策，以巩固美国高端制造业领域的领先地位，特朗普政府产业政策将传统油气、钢铁产业和先进制造业“两手抓”，更注重通过“再工业化”的短期举措带动制 1奥巴马政府先后推出《美国复苏与再投资法案》《制造业促进法案》《美国创新战略：推动可持续增长和高质 量就业》《美国创新战略：确保美国经济增长与繁荣》《先进制造业国家战略计划》等法案，旨在加强科技研发、人才培养和基础设施建设，激发国家的创新潜力，促进美国的经济复苏与可持续发展。 造业快速回归美国本土，以缓解美国产业空心化和工薪阶层大量失业的困境与压力。特朗普政府产业政策表现出竞争性和保护性并举的特征，政策措施逐渐由支持前端技术研发的隐性措施转向补贴后端行业生产的显性措施，科技政策从扶持本土产业扩展至遏制他国发展。 表1：特朗普第一轮任期内主要产业政策和科技政策 政策领域 具体内容 传统产业政策 对内措施 2017年，美国出台《减税和就业法案》，将美国企业所得税税率由35%降至21%，旨在提升美国企业的国际竞争力。2018年，特朗普政府提议在未来10年内利用2000亿美元联邦资金撬动1.5万亿美元的地方政府和社会投资，改造美国年久失修的公路、铁路、机场以及水利等基础设施。2018年，美国推出《先进制造业美国领导力战略》，再次提出保持美国在全球先进制造业的领导能力和竞争能力，强调制造业对于经济、安全、就业的战略意义，重申制造业不能从任何价值链中分离。2017年，特朗普政府撤销了奥巴马政府时期的《清洁能源计划》和《气候行动方案》，修改环境法规。减少对传统能源行业的束缚，放宽对传统化石燃料的开采管制，支持油气部门等传统能源产业发展。 对外措施 2017年，美国退出《跨太平洋伙伴关系协定（TPP）》；终止《北美自由贸易协定》（NAFTA），形成保护美国利益的《美墨加协议》（USMCA）；推进《跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定（TTIP）》谈判。2017年，美国根据《贸易扩张法案》232条对钢铁和铝的进口开展新调查，2018年3月宣布对钢铁和铝进口分别征收25%和10%的关税。2018年，美国重启贸易法第201条，规定若美国贸易委员会发现进口产品对美国国内工业造成严重损害时，有权决定采取行动。2018年，美国依据对华“301调查”结果，对中国进口的商品征收大规模关税，并限制中国对美的投资并购。 科技产业政策 对内措施 2018年签署《国家量子计划法案》，承诺政府在最初的五年内提供12亿美元资助促进量子信息科学研发。2019年签署《美国人工智能倡议》，旨在维持美国在人工智能领域的绝对领先地位。2019年，美国国防部创新委员会发布《5G生态系统:对美国国防部的风险与机遇》报告，特朗普和联邦通信委员会(FCC)宣布了几项加速5G在美国部署的计划，宣称“5G竞赛已经开始，美国必须赢”。 对外措施 2018年出台《2018年出口管制改革法案》，在出口管控条例中加强了对新兴关键技术领域的识别与管控，强化对华技术产品出口管制。2018年，美国商务部制定了针对最新的14大类关键技术与产品的出口管制框架2018年签署《外国投资风险审查现代化法案》，加强美国接受外商投资合作的监管审查力度。 资料来源：中国银行研究院 传统产业政策领域，特朗普政府对内积极推动减税、扩大基础设施投资、发展传统产业等，促使“制造业回流美国”，以创造更多就业岗位。2017年签署的《减税与就业法案》是特朗普首次任期的一项标志性举措。该法案将在美国本土从事生产制造的企业所得税率从35%降至21%，低于当时发达国家约22.5%的平均税率，旨在形成“税收洼地”以吸引国内外企业将生产迁至美国本土。此外，特朗普政府提出以政府投资带动公路、铁路、机场以及水利等基础设施改造，放宽了对传统化石燃料的开采管制，以此促进传统能源和工业部门发展（表1）。 对外方面，特朗普政府宣布退出或重谈多边贸易协定、采取多样化的贸易保护措施、推行严苛的移民政策，以改善对外贸易逆差，重塑美国在全球贸易与生产体系中主导地位。特朗普首轮执政时期，美国先后退出和终止了跨太平洋伙伴关系协定 （TPP）和《北美自由贸易协定》（NAFTA），并威胁退出世界贸易组织（WTO）。为保护本土传统产业，2018年特朗普政府依据“232调查”结果，宣布将对美国进口的钢铁加征25%的关税，对进口铝产品加征10%的关税，对太阳能板和洗衣机征收保护性关税。美国贸易政策掀起了全球贸易保护措施浪潮，全球贸易限制措施由2017年的 600条左右激增至2020年的1700条左右（图1）。 图1：全球贸易保护措施激增 资料来源：IMF，中国银行研究院 前沿科技政策领域，在新一轮科技革命和产业变革的大背景下，特朗普政府对内将人工智能、先进制造业、量子信息科学和第五代移动通信视为影响美国高端产业发展的四大领域。例如，2018年美国签署《国家量子计划法案》，承诺政府在最初的五年内提供12亿美元资助促进量子信息科学研发。设立国家量子协调办公室，提出加快基础研究与技术开发、加强基础设施建设、推动量子信息基础学科教育等举措。 对外方面，特朗普政府对“新兴技术”领域施行出口管制和投资限制，维护美国的全球领先地位。2018年，特朗普签署的《2019财政年度国防授权法案》除了确定国防拨款外，一并通过了《外国投资风险评估现代化法案》和《2018年出口管制改革法案》两项重要的法案。其中，《出口管制改革法案》将美国出口管制实践纳入立法，为已有的两用物项2出口管制规则提供永久的立法基础，同时将出口管制适用范围扩大到了“新兴和基础技术”。《外国投资风险审查现代化法案》（FIRRMA）强化了外国投资委员（CFIUS）会对海外主体投资美国关键技术、基础设施、敏感领域等的审查和决定权限。如果外国投资委员会认定审查交易可能对美国国家安全构成威胁，其有权与交易方协商，或施加缓解协议或措施。 （二）强化对华科技产业限制和打压 前沿科技政策上，特朗普政府对华采取了技术限制、打压企业两个层面的措施。一是通过外资审查、出口管制、限制教育与研发资源等方式，加大中国获得先进技术的难度。产业投资方面，原本美国外国投资委员会（CFIUS）只审查外国人获得美国企业控股权的交易，但《外国投资风险评估现代化法案》（FIRRMA）将审查范围扩大到非控股权的交易。该法案对中国企业在美国通过少数股权等方式投资高科技产业进行严苛的审查与限制，旨在限制中国获取美国技术。供应链方面，根据《出口控制法案》相关规定，美国商务部工业与安全局（BIS）制定了针对14大类“新兴技术”清单，涉及生物技术、人工智能和机器学习技术、高级计算技术、数据分析技术、量子信息和传感技术、脑接口和高级材料等领域。该清单与中国关于新一代信息技术、机 2两用物项是指既有民事用途，又有军事用途或者有助于提升军事潜力，特别是可以用于设计、开发、生产或 者使用大规模杀伤性武器及其运载工具的货物、技术和服务。 器人、新材料、生物医药等高科技产业规划高度重合，将中国企业在美国设立的研发分支机构所产生的创新技术成果置于管控之列，强化了对华技术产品出口管制。科技教育方面，美国以国家安全为由，有针对性地限制、监控中国赴美科技人员交流，收缩特定专业的中国留学生和访学人员的签证审批渠道，并缩减旅美华人学者进入重点实验室的工作机会。中国学生赴美就读机器人、航空等高科技制造领域专业的机会大幅减少。 二是打压中国的通信、互联网、无人机等领域高科技企业。其一，全面限制中国高科技企业在美国的市场空间。《2019年国防授权法案》禁止政府机构及其承包商使用包括华为、中兴、海能达通信公司、海康威视与大华技术公司等中国企业及其子公司或关联公司提供的电信及视频监视服务或设备。 其二，截断中国企业核心供应链。2018年美国商务部以中兴违反《出口管理条例》为由，禁止中兴购买美国核心零部件。2019年5月，特朗普政府发布《关于保护信息与通信技术和服务供应链的行政令》，要求阻止华为使用美国技术设计或生产的半导体芯片。2020年5月，美国加大对华为的制裁力度，限制华为进入美国在半导体价值链上具有优势的芯片生产设备和芯片设计电子设计自动化（EDA）两大领域。2000年8月，美国禁止外国公司在没有获得特别许可的情况下向华为出售含有美国技术的芯片。受此影响，华为用于制造智能手机的高阶芯片库存一度告急。根据CounterpointResearch数据，华为在全球智能手机市场份额由美国实施制裁时的12%下降至2022年的2%。 其三，将中国高技术企业列入“实体清单”。美国商务部产业与安全局（BIS）根据美国《出口管理条例》，通过“实体清单”管控向特定最终用户出口管制物项。2018年以后，被列入“实体名单”的中国企业数量骤然上升，2018—2020年分别有 41家、107家、134家，其中通信设备制造、电子器件制造、计算机制造等行业的企业最多。该清单包括中国在电信（华为），人工智能（商汤科技、旷视科技、科大讯飞），半导体（中芯国际、海思、飞腾），监控摄像头（海康威视、大华），无人机 （大疆），网络安全（奇虎360）和超级计算机（中国的国家超级计算中心）等领域的领军企业和机构。 其四，依据安全规则禁止和剥离中国企业。依据美国的