灰色问题：世界银行在社会保护和就业方面的参与如何加强长期护理？在积极老龄化的世界中重新思考社会保护和就业2024

重新思考老龄化世界中的社会保护和就业 什么是长期护理(LTC) ？LTC 包含一系列服务，旨在支持个人发展和维持其执行日常活动、参与社会活动以及追求个人价值的功能能力。 人口老龄化如何与 LTC 相互作用 ？长期护理（LTC）的需求随年龄增长而增加。人口老龄化将增加对长期护理服务的需求，这反过来又会加剧资源紧张、增加政府支出，并影响劳动力市场。 世界银行在 LTC 上做什么 ？对长期护理（LTC）的支持仍在发展中。迄今为止的分析和运营工作包括在老龄化国家试点长期护理模型、知识生成、需求评估工具的发展、财务预测以及基于国家背景和最佳实践的长期护理策略准备指导。 这简报为政策制定者和实践者提供了关于长期护理（LTC）的关键问题的入门指南，包括为什么各国应关注长期护理；长期护理对话的组成部分；世界银行在长期护理方面所做的工作（包括附录2中的相关活动列表）；从世界银行的活动中获得的经验教训；以及未来工作的优先事项。 Contents 灰色问题 ： 世界银行如何参与社会事务保护和工作加强长期护理 ？1 护理议程1为什么要关心长期护理 ？2LTC 对话的组成部分4影响 ： 世界银行在长期护理方面所做的事情14世界银行协会的经验教训16更多和更好的 LTC 工作在 SPJ17附件一. 定义19附件二。简报中讨论的世界银行活动清单21参考文献25 灰色问题 ： 世界银行在社会保护和就业方面的参与如何加强长期护理？1 护理议程 caregiving 是人类体验中的一项基本方面，并且根据家庭在整个生命周期中面临的需要和社会风险采取多种形式。这些形式包括儿童照护、照顾生病或残疾的个人，以及照顾有功能限制的老年人。随着快速城市化、国际移民和老龄化人口的增长，各国越来越认识到需要制定全面的照护政策。跨部门的努力应对照护议程可以提升受照护者、其家庭和照护者的福祉。组织良好的照护政策可以提高劳动参与率和生产率，尤其是对于承担照护负担不成比例的女性来说更为重要。 这份简报重点关注老年人的长期护理（LTC），强调社会保障和就业在构建和加强这一议程中的关键作用。2尽管长期护理（LTC）有时被视为健康议程的一部分，但社会保障项目和政策对于提供和资助相关社会护理服务至关重要。采取多部门的方法来开展长期护理可以确保提供一个综合的范围的社会和健康护理选项，这将为所有老年人的长期护理高效且成本效益地提供奠定基础。 采用社会保护视角有助于评估个人的护理需求，不仅考虑其健康要求，还考虑其家庭和社会背景。此外，利用社会保护交付系统可以帮助高效地识别和组织护理服务。将这一视角应用于国家长期护理（LTC）对话中，可以揭示出诸如制定社会服务框架、实施养老金改革、建立长期护理保险、促进非正式工人作为正式护理提供者参与以及为护理人员提供社会保护等政策的新切入点。 这份简报涵盖了政策制定者和从业者常见的五个问题 ： •为什么 LTC 很重要 ？•LTC 对话的关键组成部分是什么 ？•世界银行如何参与 LTC ？•有什么教训 ？•未来工作的范围是什么 ？ LTC体现了多方面的议程，贯穿于多个行业并与各种利益相关者互动。面对这一广泛而复杂的议程，尤其是对于资源有限的低收入和中低收入国家（LMICs），可能会显得颇具挑战性。然而，采取初步步骤建立正式的 LTC 系统是至关重要的，考虑到不作为的高成本以及建立此类系统的潜在收益。本文简要描述并提供了几个领域，供各国探索以奠定韧性 LTC 系统的初步基础。 为什么要关心长期护理 ？ 长期护理（LTC）需求因人口老龄化、社会经济因素以及家庭支持的减少而迅速增加。然而，建立强大的LTC系统的原因不仅在于提高需要护理者及其照料者的福祉；它还涵盖了减少灾难性支出、解决市场失灵和性别不平等问题以及创造就业机会。 随着年龄的增长，人们越来越可能失去自我照顾和在社区中保持活跃的功能能力（WHO 2015）。世界卫生组织（WHO）的估计表明，目前有超过1.42亿年龄在60岁及以上的老年人，占全球这一年龄段人口的14%，由于功能限制，无法满足其基本日常生活需求，这些功能限制通过完成日常生活活动（ADLs，如进食、穿衣或如厕）和家务活动、购物、医疗管理等日常生活辅助活动（IADLs）的能力来衡量（WHO 2020；2022b）。随着功能的下降，人们可能难以保持社区内的活跃状态，维持社交关系，参与劳动力市场，或参加诸如参加社区俱乐部等社会活动。依赖他人的人通常需要持续的医疗护理来管理慢性疾病并保持健康（Kim等，2022）。 LTC 包括一组服务 ， 支持人们发展和维护其功能能力。它有助于人们进行日常活动、参与社会活动以及追求他们所珍视的事物（WHO 2015）。虽然在机构定义中关于长期护理（LTC）的具体要素尚未达成一致共识，但在几个关键方面存在共识。长期护理涵盖了在较长时间内满足个体在生活各方面需求的服务。它通常由家庭成员或经过培训的护理人员提供，并可以在私人住宅、社区和机构等多种环境中实施。长期护理既涉及社会服务也涉及医疗服务，需要在这些领域之间进行协调和整合（Glinskaya等，2023）。 人口预期寿命的延长和生育率的下降导致历史上所有地区同时经历老年人口数量和比例的增长（WHO 2022a）。到2050年，全球65岁及以上的老年人中将有80%居住在发展中国家。到2060年，全球80岁及以上的老年人口将达到超过4亿，这一群体是长期护理（LTC）的主要目标人群。鉴于护理依赖与年龄之间的强烈相关性，这些动态趋势预计将迅速增加需要长期护理的人数。 在低收入和中等收入国家（LMICs），满足护理需求的挑战尤为严峻，这些国家的养老金覆盖率较低且缺乏稳健的医疗保健系统（Glinskaya, Feng, and Suarez 2022；United Nations 2017）。低收入和中等收入国家（LMICs）的老龄化进程比高收入国家在类似人口转变阶段时更快，并且资源更为有限。同时，其他的人口和社会经济因素也在减少护理服务的可获得性。传统的家庭支持因性别规范的积极变化、女性劳动力参与率的增加以及代际共居率的下降而减少（联合国，2023）。此外，为寻求就业机会而进行的国际移民导致了跳代家庭的增多，在这些家庭中，祖父母抚养孩子而父母则很少在场，这进一步加剧了城乡之间护理服务可获得性的不平等（联合国，2019）。 随着老龄化的发展 ， 国家在指导 LTC 系统发展方面的作用越来越得到认可。市场失败和消费者的眼拙往往限制了私营部门独自所能达到的服务覆盖面。如果没有政府支持来促进市场发展，大量依赖护理的人口可能无法获得负担得起的长期护理（LTC）服务。在某些情况下，这使得个人不得不完全依赖非正式的护理提供。在其他情况下，这可能导致财务负担或费用变得难以承受，甚至对依赖长期护理支持的个人及其家庭构成潜在的灾难性风险。 LTU系统可以产生积极的外溢效应，特别是在移民机会、性别平等改善以及新的就业创造途径方面。国际移民可以在移民被雇用为护理人员时帮助减少护理缺口。当通过两国之间的正式协议进行招聘时，这种做法尤其具有前景。然而，原籍国和目的地国面临诸多挑战，包括缺乏必要的旅行文件、培训或资格认证。因此，移民护理人员更有可能在非正规部门工作，薪酬较低，并且往往容易受到剥削性实践的影响。 国际移民可能不是解决照护缺口的万能药，但若能战略性地管理，它可以幫助老龄化国家实现更平稳的人口过渡。 照顾更有可能由妇女承担 ， 并担任无薪角色 ， 加剧了性别不平等。非正式照料者在有偿工作中工作时间少于非照料者，如果照料责任沉重，他们往往会退出劳动力市场（Lilly, Laporte, and Coyte 2007）。较少的工作时间导致收入降低（Chari et al. 2015）。虽然女性和男性照料者因未计报酬的照料而收入较低，但文献表明，女性更有可能承担家庭照料责任，从而加剧劳动市场的性别不平等（Lee and Tang 2015；Ciccarelli and Van Soest 2018；Stampini et al. 2022）。女性还面临更高的照料压力，并且社会资源较少，导致心理健康和生理健康水平较低（Miller and Cafasso 1992；Pinquart and Sörensen 2006）。经合组织国家的研究还发现，在获得照料方面存在性别不平等，老年女性更可能需要长期护理服务且更不可能负担得起（OECD 2017）。 使 LTC 正规化提供了重要的劳动力市场机会。照料服务中的未付家庭照护工作量巨大，估计每天达到164亿小时，相当于20亿人每天工作8小时而无报酬（联合国2023）。但由于存在相关风险，包括增加护理服务成本和加剧 доступ问题，正式化照料服务需要谨慎对待。同时，也应认识到在职照护人员面临的现有挑战，他们通常工资较低，并且面临诸如焦虑、职业倦怠和抑郁等健康风险（经合组织2020）。 LTC 对话的组成部分 长期护理（LTC）系统的国家设计是一个持续讨论的话题。一个国家最优的LTC设计取决于多种因素，包括其人口转变阶段、人口老龄化的速度、文化偏好、可用资源以及社会和医疗保健系统的发展水平。 在开发 LTC 系统时 ， 各国需要解决以下关键问题 ： • 公共资助的长期护理（LTC）的受益者应该是谁？ • 不同类型的长期护理服务和福利有哪些？ •政府应在促进这些服务和福利方面扮演什么角色？ • 长期护理应如何融资？ • 如何确保服务提供者的护理质量？ • 如何发展和监管长期护理 workforce？ • 如何将长期护理与医疗服务整合？ 这些问卷的选择和顺序并非完全随意决定。它们在灰色文献中一致重复出现，并按顺序组织以帮助理解长期护理（LTC）系统。然而，由于各国在长期护理安排方面存在显著差异，可以设想出不同的问卷组合。最重要的是，这些问题彼此紧密相连，不应被视为孤立的组成部分（如图1所示）。 谁是 LTC 的受益人 国家可以采用需求评估方法，并根据预算资源选择最大化覆盖范围的资格标准，同时确保不同需求和收入水平之间的公平性。 实际上 ， 有 LTC 需求的个人通常需要 ADL 和 IADL 的帮助。在数据匮乏的国家，往往利用与日常生活活动相关的健康问题信息，如身体残疾、痴呆、损伤和慢性疾病 等，来估算当地的长期护理（LTC）需求。虽然这些健康问题通常与需要长期护理的可能性相关联，但需要注意的是，在个体层面拥有这些健康问题并不必然意味着需要具体的长期护理支持（Glinskaya, Feng,and Suarez 2022；European Commission and OECD 2013）。 老年人更有可能需要 LTC ， 因为他们执行 ADL 和 IADL 的能力随着年龄的增长而下降。在2022年，欧盟（EU）中85岁及以上人群日常活动严重受限的比例是65岁至84岁人群的两倍（分别为35%和15.9%）（WHO 2015）。世界银行区域研究在低收入和中低收入国家（LMICs）也显示了类似的结果，例如拉丁美洲、南亚和太平洋地区以及东欧和中亚地区（Rofman 和 Apella 2020；Bussolo、Koettl 和 Sinnott 2015；世界银行 2016）。长期护理服务也在这些地区提供。 向 younger age groups 尤其是残疾人群体预防功能严重受限的发展。 资格可以通过多个标准来确定，包括护理需求评估的结果、个人年龄、财务资源、非正式护理的可用性以及社会保险贡献。一项护理需求评估会评估个体的功能水平，并评估其在执行基本日常生活活动（ADLs）和 instrumental activities of daily living（IADLs）方面的能力限制。同样的评估可以用来确定符合条件个人的护理包内容，即所需的服务类型、小时数以及公共补贴的级别。这些评估应在全国范围内统一进行并定期开展。各国可以先试点一套需求评估工具包，并根据试点反馈进行调整后全面推广。 进行 LT