央地财政关系的现状与改革

2024年第三季度总第91期 央地财政关系的现状与改革 报告人：吕冰洋 2024年10月12日 主办单位：中国人民大学国家发展与战略研究院、中国人民大学经济学院、中诚信国际信用评级有限责任公司承办单位：中国人民大学经济研究所 一、央地财政关系的现状 政府间财政关系内涵 政府性基金收入,70705 国有资本经营收入,6744 税收收入,181129.4 社保基金收入,111500 预算内非税收入,35655 2023年全国财政收入 0.861 0.139 2023 2022 2021 2020 中央财政支出占全国财政支出的比重（%） 地方财政支出占全国财政支出的比重（%） 2019 2018 2017 2016 2015 2014 2013 2012 2011 2010 2009 2008 2007 2006 2005 2004 2003 2002 2001 2000 1999 1998 央地财政收支关系 1997 1996 1995 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 1994 54.1 45.9 2022 地方财政收入占比(%) 2020 2018 2016 2014 2012 2010 2008 2006 2004 中央财政收入占比(%) 2002 2000 1998 1996 1994 1992 1990 1988 1986 1984 1982 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 1980 二、央地财政关系存在的问题 （一）财政事权和支出责任划分问题 •省市县三级政府的支�责任划分 问题：1.事权存在缺位、越位、交叉不清问题；2.事权、支�责任和财力不匹配；3.支�责任层层下移，基层财政压力加大。 （二）财权划分问题 •地方税系构成 目前我国地方税系有三大特点： •第一，地方税基于生产地原则分享。 •第一，地方税系的税基主要是流动性税基。 •第二，地方税的纳税人主要是企业纳税人。地方税系存在问题 •第一，税收收入保障地方财政运行的力度不足。 •第二，激发以非正式性税收返还为特征的恶性税收竞争。 •第三，不利于地方政府职能转变。 生产性 服务业发展 激励 地方政府发展 工业 消费性 服务业发展 工业带动 人口聚集土地升值 增值税（营业税）； 土地出让收入 增值税（营业税） 增值税 、企业所得税分成 增值税（原营业税） 地方税调动地方积极性的机制 •“保持增值税‘五五分享’比例稳定”，为的是“鼓励地方在经济发展中培育和拓展税源，增强地方财政‘造血’功能，营造主动有为、竞相发展、实干兴业的环境。”——2019年国务院印发的《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》 增值税分级分配企业所得税的分级分配 （三）转移支付问题 1.规模过大，降低经济效率 2.共同财政事权转移支付定位不清 3.专项转移支付因信息不对称、信息传递链条长而产生资金配置扭曲 （四）央地财政关系矛盾的集中体现：地方债 1.直接债务：政府无条件承担的债务，源于现时义务 2.或有债务：政府在特定条件下承担的债务，源于未来义务3.显性债务：法律明确规定的由政府以各种形式承诺的债务4.隐性债务：政府职能中隐含的应由政府承担的债务 800000 700000 600000 500000 400000 300000 200000 100000 政府债务余额结构（亿元） 64.00% 407372.9362.00% 60.00% 58.00% 56.00% 54.00% 296979.22 52.00% 0 2014201520162017201820192020202120222023 中央政府债务余额（内债）（亿元）地方政府债务余额（亿元）地方债务占比（%） 50.00% 发挥两个积极性 集分平衡 三、央地财政关系改革 •“应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。这对我们建设强大的社会主义国家比较有利。我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。”——毛泽东，《论十大关系》，1956年。 •集分平衡应为未来中央与地方协同关系的原则。中国超大的地方和超大的社会是央地关系失衡的一个重要原因。——王沪宁，1991，《集分平衡：中央与地方的协同关系》，《复旦学报（社会科学版）》，第2期。 •对于非地方自治的国家，过度集权或分权所带来的弊端会腐蚀正常的中央与地方关系。——林尚立，1998， 《国内政府间关系》，浙江人民出版社。 •十四五规划：建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。 秩序（控制） 效率（激励） 公平 （平衡） 激励目标：一国中大量事情要交给地方政府完成，政府间财政关系要起到调动各级政府积极性作用。 平衡目标：中央政府有责任通过财政手段，平衡地区经济差距和公共服务差距。 控制目标：中央政府为了实现全局性经济目标或政治稳定目标，需要对地方财政进行控制。 财政体制改革关注什么问题？（基于各省财政体制改革文件词频统计） 控制（1559次）：统一、稳定、既得利益；激励（949次）：激励、积极性 平衡（1125次）：协调、平衡、均衡；保障（2674次）：保障、困难、风险特色（1955次）：共同、分担 中央行动产出弹性高 中央行动成本低 中国央地关系治理特点：中央统一领导、地方分级管理 地方行动确定性强 中央行动确定性强 中央行动外部性强 地方行动有正外部性 地方行动成本低 地方行动产出弹性高 放权（赋权） 控权（收权） 吕冰洋、胡深：《中国央地财政关系的演进：一个理论框架》，《经济研究》2024年第6期。 央地财政关系要处理两对核心矛盾：1.调动地方积极性与建设统一大市场； 2.平衡地方发展经济积极性与完善公共服务积极性 •大国优势：统一大市场 •财政权力分配：事权+财权 •控权优点：建设全国统一大市场 统一的基础制度规则（财税规则统一）、统一联通的市场设施（全国性公共产品）、统一的要素资源市场（企业所得税改革）、统一的商品服务市场（商品税改革）、统一的市场监管（税收管理）以及破除地方保护（事权财权改革） •赋权优点：调动地方积极性 吕冰洋、贺颖：《中国特色财政激励体制：基于统一市场的视角》，《中国社会科学》2022年第4期。 政府间财政关系构成 存在问题 影响 改革方向 事权划分 事权缺位，政府卸责 不能很好地纠正市场负外部性行为 合理划分事权中决策权、支出权、监督权；完善省以下财政体制；地方融资平台转型 事权越位，干预市场 事权滥用干预市场资源配置 财权划分 生产性税基激发地区之恶性竞争 破坏统一市场建设 以受益性原则引导地方税系转变 预算软约束导致地方隐性债务上升 经济风险积累 转移支付 逆向激励资金配置扭曲 降低政府资金的使用效率。 提高均衡性转移支付和分类转移支付的比重 党的二十届三中全会《决定》中关于央地财政关系改革 •建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。 •增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限。 •完善财政转移支付体系，清理规范专项转移支付，增加一般性转移支付，提升市县财力同事权相匹配程度。建立促进高质量发展转移支付激励约束机制。 •推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，完善增值税留抵退税政策和抵扣链条，优化共享税分享比例。研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税，授权地方在一定幅度内确定具体适用税率 。 •适当加强中央事权、提高中央财政支出比例。中央财政事权原则上通过中央本级安排支出，减少委托地方代行的中央财政事权。不得违规要求地方安排配套资金，确需委托地方行使事权的，通过专项转移支付安排资金。 事权与支出责任改革 •（一）转变政府职能，理顺政府与市场、政府与社会的关系。混合公共物品的提供、社会参与 •（二）合理划分各级政府职能，根据政府职能定位确定财政事权与支出责任划分事权包括决策权、执行权和监督权，合理分割和分配 •（三）推动财政事权和支出责任划分规范化和法律化 要从法律上规范中央事权、地方事权、共同事权和委托事权的分配 •（四）完善中央与地方支出责任划分，保障各级政府财力需要一般性转移支付弥补地方收支缺口 事权上移领域：社会保障、跨区域的公共服务和基础设施建设、环境治理、司法、食品安全和药品监管等。 地方政府合理税基的选择 增值税 企业所得税 选择性消费税 一般性消费税 个人所得税 房地产税 受益对象 企业 企业 企业为主 消费者 个人 当地居民 征税环节 生产 再分配 生产为主 消费 再分配 积累 税基 商品 所得 商品 商品 所得 财产 税源地区分布 不均匀 不均匀 极度不均匀 均匀 不均匀 相对均匀 对地方政府积极性发挥 推动企业产出 推动企业产出 推动企业产出 推动公共服务 推动公共服务 推动公共服务 征管成本 低 较高 低 低 较高 很高 税收分享原则转变 •消费地原则：地方政府分享税收的依据是当地所产生的消费总额。 优点：引导地方政府改善消费环境；缩小地区财力差距 •人口原则：地方政府分享税收的依据是当地人口总数。 优点：鼓励地方政府改善公共服务；缩小地区财力差距 •域外原则：根据增值税发票信息将产品的销售划分为辖区内和辖区外销售，该比例即作为增值税分享依据，前者归中央政府，后者归地方政府。 优点：计算简便；保护地方积极性的同时，又避免地区间恶性税收竞争 消费税改革 •2019年10月，《关于印发实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》 （国发〔2019〕21号）：消费税征税环节要后移，并将收入稳步下划至地方政府，探索将消费税部分税目从生产环节逐步后移至批发或零售环节，并采用“定基数、调增量”的方式划分央地间消费税收入。 •《决定》：推进消费税征收环节后移并稳步下划地方。 •消费税：选择性消费税VS一般性消费税 •选择性消费税：调节功能、差别税率、适合中央税 •一般性消费税：收入功能、统一税率、适合地方税。美国零售税为代表。 •消费税征税环节下移并做为地方税，只能是部分税目。要高度关注几个问题：税收竞争、征管成本、地区税收分配不均、小规模纳税人逃税、鼓励厂家直销模式 《决定》：完善财政转移支付体系，清理规范专项转移支付，增加一般性转移支付，提升市县财力同事权相匹配程度。建立促进高质量发展转移支付激励约束机制。 分类 性质 功能 分配方法 特点 优点 缺点 一般性转 无条件转移支付 调整地方政府财力水平 因素法 不指定用途，迅速缩小地地方政府资区财力差距，逆向激励；偏金使用自由弥补地方财好错位权大力缺口 移支付 解决 专项转移支付 有条件转移支付 公共产品提供外部 项目法为主 指定用途，地方政府资金使用自由权小 有利于完成中央具体意图 信息不对称导致资金错配 性 分类转移 有条件转移支付 024-10-29 兼具以上两个功能 因素法与项目法结合 指定较宽用途，地方政府资金使用自由权介于前两者之间。 锁定公共物品提供的大致方向 支付 2 转移支付制度改革 •转移支付的改革方向：以均衡性和分类转移支付为主，专项转移支付为辅，转移支付与绩效考核挂钩。 •以国家层面财政杠杆替代地方层面财政杠杆 •（一）1978～2001年中央制定区域性税收优惠政策 •（二）2001～2013年地方性税收优惠政策在各地区全面开花 •（三）2014～2016地方性税收优惠政策数量有所控制、方式不断创新 2014年，《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发〔2014〕62号）要求全面规范税收优惠政策，维护公平的市场竞争环境。 国发〔2015〕25号规定税收优惠政策的专项清理工作待今后另行部署后再进行。 •（四）2017至今地方性税收优惠政策反弹 《公平竞争审查条例》（2024.5.