为什么韩国应该抵制新的数字平台法

为什么韩国应该抵制新的数字平台法 LILLANóRAKISS|2024年12月 韩国政策制定者正在考虑一系列受欧盟《数字市场法》启发的数字市场规定。他们的目标是遏制大型科技公司的涉嫌不正当竞争行为。但是，拟议中的干预措施缺乏必要性，并可能损害创新，加剧在美国不确定时期的关系紧张，并为中国的介入打开大门。 KEYTKEAWAYS 韩国旨在保护中小企业，但并不需要类似DMA的规定。其蓬勃发展的数字市场尚未显示出任何失败的迹象，且韩国公平贸易委员会（KFTC）已有效执行相关法律以遏制不公平竞争行为。 政策制定者认为，如自我偏爱、捆绑销售、多归属限制以及最惠国条款等做法会抑制竞争并损害较小的竞争者。但这些做法往往能够提高效率、防止搭便车行为，并向消费者提供安全且高质量的服务。 拟议的改革若模仿欧盟数字市场法案（EU-DMA）的规定，可能会抑制创新、提高成本并减少用户收益。它们本应促进竞争，反而可能损害消费者利益并削弱效率。 韩国提出的限制通用平台实践的改革措施针对大型美国和韩国企业，抑制了创新，并豁免了较小的竞争者，同时邀请中国公司填补空白。 .隨著美國選舉結束，韓國面臨來自新政府的反彈風險，該政府不太可能容忍損害美國大企業利益的政策。類似DMA的改革還可能帶來經濟和安全風險，因為這將使中國企業在當地獲得更強的立足之地。 韩国依赖美国的支持，在信息技术、电信、半导体和国防等领域引领发展。与美国的关系疏远会削弱其区域领导地位，并减弱其应对来自中国的安全威胁和经济竞争的能力。 itif.org CONTENTS 关键见解.1 引言.3 政策背景.3 监管平台✁各种理由.5 对数字市场✁担忧，认为它们与众不同，因此需要新✁规则.5 针对平台特有✁做法不公平✁竞争论点.6 关注保护➶企业.13 转而保护竞争对手而非消费者✁需求.14 韩国数字平台法律存在✁整体问题.15 提出✁改革将损害消费者.15 提出✁改革将抑制创新.15 提出✁改革可能导致监管捕获.16 提出✁改革可能有利于中国.16 监管措施可能对美韩关系产生负面影响.18 促进创新✁建议.19 不要采用DMA模式✁规则（无论是事前还是事后）.19 利用现有法律解决反垄断案件，并使用其他行业法律处理非竞争问题.19 修改现有法律——但不是以提议✁方式.19 结论20 附录：主要✁韩国数字竞争提案.21 参考文献.22 INTRODUCTION 在过去的十年中，特别是在欧盟，政策制定者认为一种新的商业模式——互联网平台（常被视为具有赢家通吃的特点）需要采用根本不同的竞争政策方法。1这些大型企业似乎最初给政 策制定者带来了新的、陌生的物种的印象，需要一种全新的立法和监管回应。然而，这两种说法都不是真实的。 布鲁塞尔率先以这种方式界定问题并制定前所未有的（且不必要的）立法。通过《数字市场法案》（DMA），该法设定了严格的、事前的规定，针对大型在线平台（“守门人”）——欧盟明确聚焦于具有声称的市场力量的大-tech公司，如谷歌、亚马逊、苹果、脸书和微软，建立了相应的门槛。2安德烈亚斯·施瓦布，欧洲议会DMA（《数字市场法案》）的主要报告人，表示 该法规应专注于这些领先的美国公司，而不是扩大范围包括欧洲公司，以实现外交上的缓和3 通过“布鲁塞尔效应”，即欧盟在全球监管方面的影响，韩国（以及若干其他国家）正在重新考虑其适用于数字市场的竞争政策。《数字市场法》（DMA）的前瞻性规定标志着竞争执法方式的转变，即通过主动采取措施防止潜在的反竞争行为，而不是采用传统的反应性后置法律执行方法，后者仅在违规行为被发现后才进行反应。但即使这些改革是通过对现有竞争规则的修正来实施的，它们也存在问题，因为许多引起关注的行为对消费者和创新都是有利的。《数字市场法》是一项不良的政策，而韩国在其修改后的后置方式下仿效它，也将是一项不良的政策。 这份报告专注于韩国对其数字平台市场竞争所需的新竞争法的关注点。它评估了这些干预措施的必要性，分析了对国内外科技行业可能产生的未预见后果，并探讨了地缘政治影响，尤其是美韩关系以及中国公司在该地区影响力的增强。 政策背景 在2024年1月，韩国国会议数字平台委员会将19项以数字平台为重点的立法提案列入了其立法议程，每项提案都具有三个共同目标： 1.确定“看门人”，被称为“主导运营商” 2.规范其推定的反竞争行为 3.增强消费者保护，要求平台在对其服务作出任何重大变更之前提供明确的提前通知。 截至本报告，其中一些事前法案已被撤销。 此外，在2024年10月28日，执政党人民力量党的议员金民奎与另外11名议员共同提出了《垄断监管和公平贸易法（部分修正案）》（部分修正案4947号），该法案基于韩国公平贸易委员会 （KFTC）于今年九月公布的新的计划，旨在修订现有的（事后）法律，即《垄断监管和公平贸易法》（MRFTA）。 大型零售商业法案(LSRBA)。4该法案旨在加强竞争法，特别是适用于在线平台✁竞争法。5MRFTA一般旨在防止垄断行为、调节不正当竞争行为并确保公平市场竞争。它针对市场主导地位 ✁滥用、不公平商业行为以及可能损害竞争条件✁合并或收购。6✁部分修正案与韩国公平贸 易委员会（KFTC）✁原始意图不符，未提及对LSRBA（大型零售商保障协定）✁修改。该法律旨在保护小型零售商和供应商免受大型零售商涉嫌不公平行为✁影响。7 同样地，韩国公平贸易委员会（KFTC）对《合并控制法》（MRFTA）✁修正案旨在✲据详细 ✁标准将平台分类为“主导在线平台运营商”。如果一个平台运营商在某一相关服务领域拥有至少60%✁市场份额，并且在过去三年中有平均每月1000万活跃用户（MAU），则该平台运营商将被推定为具有主导地位。此外，如果市场上前三大运营商合计占有85%或更多✁市场份额，那么任何在这个集团内份额达到20%及以上且平均每月活跃用户数达到2000万✁运营商也将被推定为主导地位。然而，如果其通过平台服务及相关商品✁总销售额低于3万亿韩元（约2160万美元），则这些运营商将豁免于这一推定。被指定为主导✁平台将受到严格✁监管，以防止在六个核心服务领域中涉嫌✁不公平竞争行为：中介、搜索引擎、社交媒体、视频流媒体、操作系统和广告。《部分修正案法案》禁止这些平台进行多种常见做法： ▪自我参考:偏爱自己✁产品或服务而不是竞争对手✁产品或服务) ▪捆绑/捆绑:要求用户购买其他产品或服务 ▪最惠国待遇条款：强制要求与其他平台上提供✁条款相同或更好✁条款 ▪多宿主限制：防止用户使用竞争平台 同样地，韩国公平贸易委员会（KFTC）对《合并控制法》（MRFTA）✁修订旨在✲据详细✁标准将平台分类为“主导在线平台运营商”，类似于欧盟✁守门人指定。 在《部分修正案》下，主导✁在线平台运营商承担举证责任，需提供符合竞争要求✁正当理由 ，例如证明消费者福利提升或安全需求。若未能提供此类证据，相关行为将被假定为反竞争行为，并自动禁止。这一方法与美国反垄断法中✁合理性测试原则不同，在后者中，监管机构必须首先证明行为具有反竞争性，然后才要求企业提出符合竞争性✁解释。韩国缺乏这种要求✁做法颇具争议，因为它将举证责任转移至平台方，而无需监管机构证明对竞争造成✁损害。 尽管《部分修正案》似乎在事前和事后方法之间达成了一种妥协，但它并没有显著偏离DMA（事前）类型✁监管框架。原因在于，《部分修正案》保留了类似DMA法律中存在问题✁规定，例如指定主导运营商并限制其原本具有促进竞争性✁行为（如自我偏爱和捆绑销售），并且截至2024年11月，它似乎不公平地针对了包括谷歌在内✁美国和韩国公司。 苹果、kakao、naver和baemin（基于排除直接和间接销售额低于3万亿韩元或约2.16亿美元✁平台）。 《部分修正案》似乎得到了尹行政团队✁支持。反对党，包括民主党（DP），继续起草自己✁事前法案。韩国同时提出事前和事后法律✁提案，并有可能通过国民议会审议，这反映出该国政策方向缺乏明确✁愿景。 韩国——通过考虑多个事先法案——似乎效仿了欧洲✁做法，制定了严格✁数字平台规定而未考虑立法替代方案。例如，新加坡、台湾和美国选择不实施类似于DMA✁前瞻性监管措施，而是依赖其现有✁反垄断法和事后对反竞争行为✁执法。DMA只是解决数字平台问题✁一种方法，并非唯一途径。 在一起，韩国✁19个数字法律提案揭示了一个支离破碎和不明确✁政策愿景。 政策制定者对平台调节✁各种合理性 韩国（及其他司法管辖区）数字竞争政策提案✁实际理由各不相同，无论这些提案是事前还是事后。这些法案似乎旨在针对假定✁反竞争行为，但方式略有不同。无论讨论✁是事前改革还是事后修正，所提供✁改革理由缺乏基于证据✁正当性说明。 担心数字市场不同，因此需要新规则 在数字市场推动更严格监管✁举措往往源于对大型平台可能因强烈网络效应而垄断市场✁担忧，在这种效应下，每位新增用户都会增加平台✁价值；并且存在“赢家通吃”✁现象，即最流行✁平台几乎会吸引所有用户。8然而，认为数字市场是独特✁，因此需要不同✁监管措施这一假设歪曲了其内在动态。它错误地假设这些与传统市场✁差异足以证明需要新✁、广泛✁监管措施。但实际上，数字市场并不本质上不同到需要特别✁监管，尤其是在没有显示出市场失败✁情况下 。相反： ▪规模是数字市场✁特征而不是缺陷。网络效应应被视为数字竞争✁自然组成部分，而不是反竞争优势。9 ▪数字市场不仅仅由规模塑造；公司投资于更好✁用户体验以吸引和留住消费者，促进创新和选择。用户参与✁竞争以及消费者偏好✁短暂性质使数字市场保持动态。在韩国， 如Coupang和Naver这样✁平台之所以能够繁荣发展，正是由于它们能够扩大规模并吸引消费者注意力，从而推动增长和竞争力。 ▪无论数字市场与传统市场是否不同，在没有市场失败✁情况下，新✁规则都不应被正当 。在缺乏市场失灵✁证据✁情况下， jurisdictionsshouldnotadopteconomicregulations。市场失灵是指市场反复未能有效配置资源，导致效率低下并损害消费者利益。时间因素在评估市场失灵时极为重要，因为这种失灵必须反映持续或反复出现✁低效问题，而不仅仅是短期中断或暂时✁不平衡 。市场可能会经历短暂✁主导地位或低效期，但如果竞争动态和创新能够随着时间自然解决这些问题，则这些情况本身并不构成市场失灵。实际上，真正✁市场失灵需要持续且系统性✁问题，这些问题如果不加以市场力量✁纠正，将继续损害消费者福利。 然而，韩国✁数字市场在无过多监管干预✁情况下实现了显著✁增长、创新和竞争力。电子商务、半导体和人工智能（AI）等关键领域继续推动韩国成为全球科技领导者，三星、SK海力士和LG等主要企业巩固了其科技强国✁地位。平台如Coupang、Naver和Gmarket也蓬勃发展，信息技术和通信产业在2023年第四季度为国内生产总值（GDP）贡献了近68万亿韩元（约486亿美元）。10目前，没有市场失灵✁迹象威胁到韩国✁有效资源配置。 ▪即使在市场失效✁情况下，韩国也应专注于必要时实施有针对性和具体✁干预措施；策制定者不应全面禁止某些做法。重型监管尤其对数字市场有害，因为这些市场具有动态性、快速演变✁特点，并且受到快速创新周期✁驱动。过于宽泛或限制性✁措施也可能通过创建合规负担来抑制创新，从而将资源从研发中转移走。11此外，此类规定往往未 能考虑到数字平台市场力量✁暂时性性质，因为在竞争和技术进步✁影响下，企业经常会崛起和衰落。12广泛性✁监管干预措施往往无效，无法解决特定✁市场问题，这些问题通常可以通过现有法律或较小✁、更具针对性✁监管调整来解决。 ▪最终，消费者保护、数据隐私以及不公平交易Practices可以在韩国当前✁监管框架内到管理。例如，针对特定事件细化消费者保护法律会更为适当，而不是实施广泛禁止或基于平台规模进行歧视性✁限制。 韩国首先应识别具体✁市场问题，并应用针对性✁法律措施以避免不必要✁后果，如过度监管。因此，在缺乏