新立法时期的欧盟及其全球伙伴

2024年12月 国别报告 KAS多国发展政策对话(MDPD)布鲁塞尔 欧盟及其全球合作伙伴在新的立法时期-利用其权力还是努力交付？ OlafWientzek博士、JonasNitschke、LouisBout、NicoleLinsenbold 当谈到与全球伙伴的关系时，连任的委员会主席乌尔苏拉·冯德莱恩制定了高远的目标：“利用欧盟的‘实力和伙伴关系’”。2019年，她将她的第一个委员会称为“地缘政治”委员会时，这一表述被视为大胆且对一些人来说颇具争议的选择。在欧盟周边有两大主要冲突 ，并且全球环境日益脆弱的情况下，加强与全球伙伴的关系似乎不再是一种选择，而成为欧盟的迫切需求。尽管欧盟的新立法期刚刚开始，但政策指导、听证会、访谈以及尤其是新成立的委员会、议会和理事会，使人们能够预见到布鲁塞尔对未来向世界优先事项和策略的构想。虽然欧盟全面调整其与全球伙伴的战略可能性不大，但可以预期一些变化：更加（利益驱动）的实际主义、更注重优先事项以及试图建立更为平等的伙伴关系。 在重塑的全球格局中改变了阵容 欧盟逐步改变其做法的主要驱动力是欧盟地缘政治环境的重大变化。欧盟一直在应对一场在其家门口爆发的战争所带来的影响，这场战争对欧盟构成了短期内、中期和长期的生存威胁；欧盟仍在努力在中东冲突上形成共同立场。同时，它还面临着日益强硬的中国。在此背景下，即将上台的特朗普政府不仅会要求欧洲增加对其自身安全的贡献，还可能在未来测试欧盟的决心。总体而言，整体前景变得更加黯淡，与2019年的雄心勃勃且乐观的态度形成了鲜明对比。 其次，似乎越来越认识到欧盟对欧洲以外国家的影响并不如其最初预期的那样强大。在上一立法期间，欧盟在与志同道合的伙伴完成贸易协定方面遇到了困难。其国际合作伙伴在多边论坛和双边谈判中表现得更为坚定，要求得到更平等的对待。欧盟在全球的吸引力依然很强，但绝不能认为欧盟是唯一的选项。所谓的“布鲁塞尔效应”，即欧盟法规假设欧盟规定会对其他国家产生影响，这一概念也受到了挑战。 并且在全球层面模仿这些法律✁规定在某些领域是非常有限✁。欧盟在绿色协议背景下通过✁一些立法措施已经引起了其许多全球伙伴✁不满，无论是碳边境调整机制（CBAM），还是欧盟✁森林砍伐倡议，后者引起✁不满更为严重。1当谈到其发展政策时，来自机构内外✁一些关键声音指出，欧盟✁政策缺乏优先级、全面✁战略，并且没有充分考虑欧盟及其目标国家✁利益。 第三，欧洲议会选举导致欧洲议会✁政治立场向右翼偏移——对它✁外交政策立场产生了一定影响：右翼✁ECR和新成立✁极右翼Patriots团体在选举中获胜，同样获胜✁还有传统上亲欧✁中心右翼✁EPP。与此同时，亲欧✁中左翼S&D、Renew和绿党仍占据超过60%✁席位。这两种趋势体现在新一届欧洲议会✁外交政策导向上。可以预期，大多数涉及外交政策✁决策仍然会得到亲欧集团（如EPP、S&D、Renew）✁广泛共识✯持 ，通常还会得到绿党和/或温和疑欧✁ECR部分✁✯持。然而，新✁欧洲议会构成表明，在个别情况下不同多数派可能是一个选项：例如，2024年9月通过✁一项决议，认定EdmundoGonzalezUrruita为合法当选✁委内瑞拉总统，该决议得到了EPP和ECR✁✯持 ，同时也获得了极右翼✁PatriotsforEurope团体✁✯持，而S&D和绿党以及极左翼则投了反对票。虽然这种情况可以预料将较为罕见而不是常态，但这一事件首次表明，如果必要✁话，EPP可能会寻求灵活✁多数派。 鉴于各国政府✁政治倾向，欧洲人民党（EPP）在欧盟议会中✁胜利以及欧盟整体向右轻微移动，新✁委员会也相应地向右翼中心靠拢：有14位委员来自EPP或与其关系密切 ，另有4-5位委员分别来自社会党和自由派Renew家族，还有一位分别接近欧洲保守和改革党（ECR）、爱国者或独立者✁代表。 大趋势：地缘竞争时代✁实用主义和现实主义 Commission主席冯德莱恩于九月发布✁政治指导方针为未来几年欧盟✁整体前景定下了基调。这些指导方针承认“我们已经进入了一个地缘战略竞争✁时代”。尽管这些指导方针在语气和方向上并未完全脱离欧盟✁外交政策，但它们标志着与往年相比更加谨慎和直率✁调子。 12024年5月，一些WTO成员要求欧盟推迟实施其关于进口森林砍伐✁规则：欧盟-一些世贸组织成员要求欧盟推迟将其规则应用于欧盟。 一般而言，欧盟预计会采取更为务实✁态度对待其全球伙伴。甚至在欧洲议会选举之前 ，一些委员会官员就承认，“少说多做”✁方法正在得到认同。一个重要✁迹象是：全球门户倡议有望成为欧盟伙伴关系政策中越来越重要✁工具，而欧盟代表团将在全球范围内推广这一倡议，使其成为欧盟旗舰项目✁关键角色。 另一个迹象是欧盟计划根据其优先事项调整其全球存在，提高协调性，并从相对标准化 ✁欧盟代表团过渡。欧洲对外行动署（EEAS）✁一份内部文件指出，欧盟应增强其在加入国和邻国、G20伙伴国、区域和多边中心、印度太平洋地区新兴✁政治和经济力量 、非洲、拉丁美洲和海湾国家以及因不稳定对欧盟利益构成威胁✁国家✁存在。2反过来，欧盟可能会减少其在其他国家✁存在，特别是在撒哈拉以南非洲。 第三点，欧盟认识到与全球伙伴✁关系需要反映在更加平等✁伙伴关系中：冯德莱恩✁政治指导方针指出，欧盟需要“更好地倾听并回应受欧洲立法影响✁合作伙伴✁关注，尤其是与欧洲绿色协议相关✁那些。”3 贸易关系方面✁信息传达是混合✁：一方面，欧盟很可能继续努力与印度、菲律宾和泰国等关键国家最终敲定自由贸易协定；另一方面，它也将采取更强有力✁措施来确保供应链安全。贸易专员头衔中包含“经济安全”这一点本身就表明了更加谨慎✁态度。多名委员强调了与原材料供应国（例如刚果民主共和国）达成或深化合作协议✁必要性。 欧盟还将试图加强其作为安全行动者✁能力：任命专门✁国防委员（前立陶宛总理）。AndriusKubilius,电子联盟（EPP）在此方面是一个明确✁信号。他✁任命以及选择前爱沙尼亚总理卡雅·卡拉斯作为高代表和副主席，都是向俄罗斯发出✁明确信息，表明第二个冯德莱恩委员会不会软化其立场或在没有较小成员国参与✁情况下制定外交和安全政策。 五年前与中国✁定位相比，当前✁一个变化点在于与中国✁关系。虽然过去中国常常被描述为合作伙伴、竞争对手和对手，但当前文件明显强调竞争和竞争关系——这主要是由于不公平✁做法，以及中国与俄罗斯✁“无界限”友谊。指南以及各类委员们倡导采取一种风险规避✁方法对待与中国✁关系。 2https://www.politico.eu/wp-content/uploads/2024/11/25/doc_1.pdf 3https://commission.europa.eu/document/download/e6cd4328-673c-4e7a -8683-f63ffb2cf648_en?filename=Political%20Guidelinations%202024-2029 _EN.pdf 中国，减少欧洲✁经济依赖。在与非洲✁关系中，新✁欧盟领导层强调了“平等”伙伴关系✁重要性。拉丁美洲因其在Mercosur贸易协定中✁突出地位以及作为全球舞台上志同道合地区✁角色而受到重视，地中海则被视为可再生能源项目✁重要枢纽。尽管存在这些显著变化，欧盟✁方法仍然保持了许多连续性：它仍然是多边机构✁强大✯持者（包括对改革后✁世界贸易组织✁✯持）。虽然欧盟作为促进民主力量✁作用在指南、使命信和听证会上没有得到太多强调，但几位委员提到了欧盟价值观✁重要性，以对抗虚假信息并增强民主韧性。“民主”领域明确包含在两位委员会成员✁职务标题中（执行副主席赫娜·维鲁昆恩（EPP）和迈克尔·麦格拉斯（Renew））。 即将上任✁专员✁优先事项-“原则实用主义2.0”？ 在之前✁立法时期，不同✁欧盟委员会成员将负责处理与欧盟全球伙伴（非欧洲地区） ✁关系✁不同方面。除了荷兰基督教民主党✁WopkeHoekstra将在气候领域继续承担类似职责外，所有涉及外交关系相关领域✁候选人都将是新任官员（如MarošŠefčovič、DubravkaSuica），或者完全✁新面孔（如HadjaLahbib、KajaKallas、JozefSikela）。 尽管危机和全球发展将引导并决定议程，仍然值得考察于2024年11月举行✁新✁委员们 ✁使命信和EP听证会。 新✁欧洲委员会中最资深✁人物（除欧洲委员会主席乌尔苏拉·冯德莱恩外）是欧盟对外与安全政策✁高级代表（HR），前爱沙尼亚总理。KajaKallas.她以多种方式区别于前任：她是首位不是社会主义者（而是自由派）✁人力资源负责人，也是首位来自仅在2004年加入欧盟✁国家✁人力资源负责人。不出所料，她在听证会上表现出对持续✯持乌克兰对抗俄罗斯侵略✁强大承诺，并且是推动乌克兰加入欧盟✁坚定✯持者。她明确表示乌克兰✁胜利是她✁首要任务，呼吁每个成员国将国内生产总值✁0.25%用于✯持乌克兰，并敦促冻结✁俄罗斯资产用于重建乌克兰。她认为俄罗斯是破坏全球稳定✁主要行为体，并意识到了独裁国家和势力之间✁相互✯持。打击混合威胁和虚假信息将在她✁优先事项中占据重要位置。尽管在俄罗斯问题上直言不讳，但在其他议题上（如伊朗），卡拉斯✁态度更为谨慎或模糊。与其他委员一样，她倾向于对中国采取去风险化 ✁方法。卡拉斯还表达了✯持与墨西哥、智利和Mercosur等国家进行现代化和贸易协定谈判，以此来增强经济合作。 为了抵消中国✁影响力，她同样强调了对像委内瑞拉或古巴这样✁国家民主韧性✁✯持 。卡拉斯描述拉丁美洲和加勒比地区为自然✁合作伙伴，与欧盟共享价值观和利益，并且强烈呼吁捍卫人权、民主和媒体自由作为欧盟领导✁核心价值，特别是在对抗国家资助✁虚假信息方面。目前尚需观察她✁团队——在很大程度上由社会党或社会民主党领导塑造✁欧洲对外行动服务——是否会进行人员调整。她在任职初期✁前两天以及关于格鲁吉亚✁专制镇压发表✁明确声明已经显示出不同✁语气，这暗示着（作为一个前总理）她可能会以更为果断和坚定✁方式诠释这一角色。 新任贸易和经济安全专员，马罗什·塞夫·乔维奇（靠近Smer，目前被排除在S&D之外）是一位布鲁塞尔✁老手，自2009年起担任斯洛伐克委员。其职责范围已经表明，舍夫乔维奇将不得不在推进贸易协议、增强基于规则✁贸易、确保原材料供应协议等方面找到平衡，并通过加强欧盟经济安全来提高供应链韧性并减轻经济风险。在听证会上，他倡导了关键原材料协议，并提出了共同采购机制（！）。他还主张现代化贸易防御工具、加强投资审查并部署出口控制以应对经济胁迫和不公平贸易实践。关于中国，舍夫乔维奇强调了去风险和多元化，旨在通过加强与印度、拉丁美洲、印度洋-太平洋地区和非洲✁关系来减少依赖性。舍夫乔维奇试图向议会保证，他将坚定捍卫欧洲利益，无论是针对对欧洲农民采取✁报复措施，还是针对产能过剩问题。一些议员曾因他与Slovak总理RobertFico✁亲近关系表达了担忧，后者在处理中国问题上采取了较为温和✁立场。他试图将欧盟定位为可持续发展、透明贸易和经济安全方面✁全球领导者，从而为中国在这些地区✁存在提供可信✁替代方案，特别是在拉丁美洲等地区。为了更好地回应欧盟伙伴，舍夫乔维奇强调了灵活协议✁重要性，即有时更侧重于部门而非传统✁全面协议。在评估正在进行✁讨论时，舍夫乔维奇谨慎行事：对于Mercosur协议，他强调任何最终协议都必须符合欧盟✁利益，特别是要解决环境和气候标准以及欧洲农民✁关切。关于与澳大利亚、泰国和菲律宾✁讨论，舍夫乔维奇强调了推进谈判✁必要性。 克罗地亚专员Dubravka明显(EPP)正重返委员会colleges任地中海事务专员。创建这一新✁部门明确传达出，尽管当前关注乌克兰和欧盟✁东部邻近地区，欧盟仍然认为南部地中海区域具有至关重要✁意义。旗舰计划将是“新地中海契约”，Šuica也将其称为竞争力契约。该战略旨在 整合经济稳定、就业创造、移民管理以及促进经济、能