国家气候协同的“十四五”大气污染防治策略（二期）研究
执行摘要
一、大气污染防治现状
自《大气污染防治行动计划》和《打赢蓝天保卫战三年行动计划》实施以来，我国在大气污染防治方面取得了显著成效。2020年，全国337个地级及以上城市的二氧化硫（SO2）、二氧化氮（NO2）、可吸入颗粒物（PM10）、细颗粒物（PM2.5）年均浓度分别下降56.3%、10.6%、29.3%和29.1%。主要大气污染物浓度持续下降，6项指标首次全面达标。尽管如此，大气环境形势依然严峻，特别是PM2.5和臭氧（O3）污染问题突出，区域重污染天气频发。
二、大气污染防治面临的挑战
- PM2.5污染：2020年仍有37.1%的城市超标，其中24个城市超标50%以上，44%的人口暴露在PM2.5浓度超标城市。
- 臭氧（O3）污染：O3浓度呈现波动上升态势，2020年337个城市中有56个城市O3浓度超标，比2015年增加37个。
- 碳排放：全国二氧化碳排放量从2005年的59.4亿吨增长到2020年的98.2亿吨，占全世界排放量的30%左右，仍有16个省份碳排放量处于增长趋势。
三、协同控制策略
大气污染治理和应对气候变化需协同推进，具体策略包括：
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目标与区域：
- 空气质量改善目标与碳达峰碳中和目标要有机统一。
- 优先关注大气污染和CO2排放量均较高的“双高”区域。
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对象与措施：
- 重点关注大气污染和CO2排放量均较高的“双高”行业。
- 采取有效协同降低大气污染物排放和碳排放的措施，强化源头控制。
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政策工具：
- 统筹融合大气污染治理与碳减排政策体系，构建减污降碳协同政策体系。
四、协同控制目标
基于“2035年基本建成美丽中国”和环境空气质量改善的国家总体战略要求，结合欧美国家空气质量改善历程的对标分析，制定了“十四五”及中长期空气质量改善目标：
- PM2.5浓度：至2035年，全国PM2.5浓度目标为25微克/立方米，达到欧盟现行标准和WHO过渡目标；全国O3年评价指标下降10%，达到129微克/立方米左右。
- 碳排放：基于2035年“美丽中国”目标下的PM2.5浓度展望，全国PM2.5年均浓度在每一阶段下降10%左右，2025年末全国PM2.5平均浓度预期为30微克/立方米左右。
五、协同减排效果评估
通过对《大气十条》和《三年行动计划》终期评估，明确了协同减排的重点领域和措施。结果显示，产业结构调整、能源结构调整、交通结构调整措施的CO2协同减排效果明显。具体措施包括：
- 产业结构优化：严控“两高”项目，加快落后产能淘汰。
- 能源结构调整：降低煤炭消费比重，燃煤锅炉关停和工业炉窑清洁能源替代。
- 交通结构调整：提高新能源车比例，淘汰国3及以下柴油货车。
六、政策情景与管理
基于上述分析，提出了大气污染防治政策情景和减污降碳协同增效情景两种情景：
- 大气污染防治政策情景：2025年全国SO2、NOx、PM和VOCs排放量分别比基准年2020年降低6.5%、13.2%、9.0%和14%。重点措施可协同减排二氧化碳21亿吨，碳排放总量净增5亿吨左右。
- 减污降碳协同增效情景：进一步强化源头控制，到2025年全国SO2、NOx、PM和VOCs排放量分别比基准年2020年降低19.5%、20.6%、21.4%和20.0%。
七、管理制度
加强减污降碳协同管理的政策保障，充分利用现有制度，以“减污降碳协同增效”为原则，推动建成以“三线一单”为绿色空间管控、以规划环评为低碳宏观引领、以项目环评为高碳准入关口，以排放许可为精细化过程管理的固定源协同管理体系。
