金融支持中国煤炭依赖型城市煤炭产业低碳转型-以内蒙古鄂尔多斯和霍林郭勒为案例

金融支持中国煤炭依赖型城市煤炭产业低碳转型 ——以内蒙古鄂尔多斯和霍林郭勒为案例Financesupportinglow-carbontransformationofcoalindustryincoal-reliedcitiesinChina ——TakeOrdosandHuolingolinInnerMongoliaasexamples 中央财经大学绿色金融国际研究院2022.12 InternationalInstituteofGreenFinance(IIGF)CentralUniversityofFinanceandEconomics December,2022 1 致谢 �研究由中央财经大学绿色金融国际研究院统筹撰写，由能源基金会提供资金支持。 ACKNOWLEDGEMENT ThisreportisaproductofInternationalInstituteofGreenFinance(IIGF)CentralUniversityofFinanceandEconomicsandisfundedbyEnergyFoundationChina. 课题主持人： 王遥中央财经大学绿色金融国际研究院院长 任玉洁中央财经大学绿色金融国际研究院绿色金融中心主任孙李平中央财经大学绿色金融国际研究院能源金融特邀研究员 课题组成员： 毛倩中央财经大学绿色金融国际研究国际合作部主任金子曦中央财经大学绿色金融国际研究院研究员 傅奕蕾中央财经大学绿色金融国际研究院研究员汪洵中央财经大学绿色金融国际研究院研究员万秋旭中央财经大学绿色金融国际研究院研究员 张琦彬中央财经大学绿色金融国际研究院助理研究员赵鑫中央财经大学绿色金融国际研究院助理研究员徐洪峰中国社会科学院俄罗斯研究所副研究员 孙铭鸿中央财经大学绿色金融国际研究院科研助理易嘉榆中央财经大学绿色金融国际研究院科研助理伊磊中央财经大学绿色金融国际研究院科研助理陈佳楠中央财经大学绿色金融国际研究院科研助理黄健邦中央财经大学绿色金融国际研究院科研助理冯思莹中央财经大学绿色金融国际研究院科研助理吴雨洁中央财经大学绿色金融国际研究院科研助理徐铭中央财经大学绿色金融国际研究院科研助理王越洋中央财经大学绿色金融国际研究院科研助理王紫萱中央财经大学绿色金融国际研究院科研助理 目录 执行摘要1 一、内蒙古煤炭产业转型及煤炭资源依赖性城市3 （一）内蒙古煤炭产业发展现状及问题3 （二）内蒙古煤炭依赖型城市煤炭产业转型路径9 （三）金融支持煤炭依赖型城市煤炭产业转型的功能作用15 （四）煤炭依赖型城市：鄂尔多斯和霍林郭勒的代表性17 二、金融支持鄂尔多斯煤炭产业转型18 （一）鄂尔多斯煤炭产业现状及转型路径18 1.鄂尔多斯煤炭产业发展现状及问题18 2.鄂尔多斯煤炭产业转型路径23 （二）鄂尔多斯煤炭产业转型的金融需求36 1.金融需求总量分析36 2.金融需求结构分析43 3.金融风险分析44 （三）支持鄂尔多斯煤炭产业转型的金融基础及问题47 1.金融基础47 2.面临问题49 （四）煤炭产业转型的金融支持路径57 1.明确煤炭行业转型发展的顶层设计，统筹供给安全与积极转型57 2.鼓励企业积极运用兼并重组优化结构，增强企业可持续融资的自身能力59 3.逐步强制落实煤炭企业“转型融资”，形成支持煤炭行业高效转型的市场供给60 4.持续开展煤炭转型融资的风险监测，布局科学处置搁浅资产的优化措施62 5.将金融支持与举国创新的科技发展相结合，重点提升创新型融资环境63 6.在鄂尔多斯率先试点建立公平转型基金，利用资金引导资源平稳转移64 7.持续增强金融服务能力与绿色金融配套能力建设65 （五）金融支持煤炭企业转型的案例研究：公司66 1.企业简介66 2.转型框架67 3.转型阶段68 三、金融支持霍林郭勒煤炭产业转型72 （一）煤炭产业现状及转型路径研究72 1.霍林郭勒煤炭产业发展现状及问题72 2.霍林郭勒煤炭产业转型路径76 （二）煤炭产业转型的金融需求87 1.金融需求总量分析87 2.金融需求结构分析88 （三）煤炭产业转型的金融供给88 1.金融基础88 2.面临问题91 （四）煤炭产业转型的金融支持路径95 1.依托“煤炭保供”，构建生态“补偿”机制95 2.建立绿色金融融资支持，形成地方“渐绿”融资路径96 3.增强地区金融发展能力，不断能提升县域金融活力97 4.积极参与各类绿色交易市场，创新发展环境权益融资97 四、金融支持煤炭依赖型城市煤炭产业转型的挑战与机遇100 （一）金融支持煤炭产业转型的制约因素100 1.产业发展制约：新旧动能衔接尚处于转化初期100 2.行业发展制约：金融生态基础薄弱且发展动力有限101 3.绿色金融发展制约：支持新动能发展的系统化路径未成熟 .......................................................................................101 4.转型金融发展制约：支持煤炭产业转型的金融供给机制未 形成102 （二）金融支持煤炭行业转型的主要机遇102 1.我国支持新动能发展的绿色金融机制正在成熟103 2.煤炭产业发展为转型金融创新提供应用场景103 3.现代金融体系的深化与创新为金融服务产业能力的提升提供空间104 五、国际经验106 （一）德国鲁尔区案例分析106 1.总体进展106 2.关键举措107 3.借鉴意义111 （二）日�北九州案例分析113 1.总体进展113 2.具体举措113 3.借鉴意义117 （三）欧盟公正转型案例分析119 1.总体进展119 2.具体举措119 3.借鉴意义121 六、金融支持煤炭依赖型城市煤炭产业转型的政策建议123 1.进一步加快完善绿色金融基础能力建设，增强顶层引领123 2.逐步布局支持煤炭产业转型的转型金融体系，科学稳定金融预期127 执行摘要 “双碳”目标下煤炭依赖型城市转型成为必然选择，内蒙古煤炭产业转型也将呈现出新旧动能转化与煤炭产业高质量发展的双重路径特征。煤炭产业是内蒙古发展的支柱型产业，“十三五”以来，内蒙古煤炭产业加快推动结构调整和产能优化，在煤炭清洁利用、煤化工转 型升级等方面已取得积极成效，但经济发展耗能严重、煤炭企业成�上升绩效下滑、产业倚能倚重低质低效等问题依然突出，仍需积极稳妥推动煤炭产业高碳转型。根据对内蒙古一次能源发展路径的预测，课题组形成了对煤炭依赖型城市转型的三阶段划分，其中第一阶段为2030年前，煤炭产业处在重要战略窗口期，煤炭依赖型城市煤炭转 型首要需以保障能源安全为前提有序释放优质煤炭产能，同时需提升 煤炭清洁高效利用能力。第二阶段是煤炭快速减量期（2030年-2050年），煤炭产业处在深化转型发展期，需顺应煤炭从基础能源向调节性能源转变的趋势，加速配合新能源发展。第三阶段是煤炭迈向中和 （2050年-2060年），此阶段煤炭行业与全国碳减排进程同步，基 �实现全方位转型，煤炭依赖型城市的新旧动能转化应接近尾声。 在煤炭依赖型城市转型的总体框架下，鄂尔多斯与霍林郭勒的煤炭产业转型也将分阶段开展，同时二者也基于城市特征、发展水平、 发展基础等不同而各有特色。鄂尔多斯煤炭产业转型的规模化、全面化、深度化特征更为显著，涉及煤炭保供能力的持续优化，煤化工产 业向多元化、纵深化升级，高精尖煤炭产业及负碳技术的持续开发、新能源基地的加快部署等；霍林郭勒的煤炭产业转型更具县域特征，即集中在关键环节重点发力，涉及煤炭清洁利用，电解铝行业的优化 发展，第三产业服务业作为新动能的持续壮大等。 从煤炭依赖型转型的金融需求来看，鄂尔多斯与霍林郭勒两地煤炭产业均面临较大的资金需求，同时也亟待多层次的金融结构予以支撑。鄂尔多斯重点产业金融需求呈现融资总量需求多样化、融资能力 需求多样化的特征，短期内需整合政策性金融与商业金融、直接融资与间接市场综合发力。霍林郭勒受到金融生态影响，间接金融是主要支持手段，但部分关键领域也需直接金融模式支持。 然而，金融支持煤炭依赖型城市煤炭产业转型面临多重因素相互制约。各地区从主体、行业、金融基础、绿色金融与转型金融布局等层面均面临着不同的问题，共同难点主要体现在：一是煤炭产业发展 瓶颈与新兴动能尚属培育期的客观挑战，使得金融支持煤炭产业转型的抓手不够；二是煤炭依赖型城市多数金融生态�身较为薄弱、使得金融市场活跃度不足，制约了绿色金融和转型金融的创新；三是绿色金融自身系统化布局尚不完善、转型金融亦刚刚起步。 为此，�研究以内蒙古鄂尔多斯和霍林郭勒为案例，在分析其煤炭产业发展现状与困境的基础上形成对于煤炭产业低碳发展进程的总体研判，并基于煤炭产业转型发展的方向和路径，形成关于金融需求的总体研究。在进一步分析其金融支持煤炭行业转型发展的现状、基础与挑战后，结合对国际相关经验的分析，总结形成绿色金融、转型金融支持煤炭产业转型的实施建议。最后也基于两地区共性特征的分析，形成关于金融支持内蒙古煤炭依赖型城市转型的实施建议。 一、内蒙古煤炭产业转型及煤炭资源依赖性城市 （一）内蒙古煤炭产业发展现状及问题 1.煤炭产业是内蒙古发展的支柱型产业，“十三五”以来，内蒙古煤炭产业加快推动结构调整和产能优化，但总体上尚未改变粗放生产的方式，能源消耗和二氧化碳排放居高不下。 内蒙古煤炭资源储备丰富，长期以来是全国主要的煤炭输出地区，是国家重要能源和战略资源基地。“十三五”期间，全区累计生产煤炭 48.5亿吨，近60%供应华北、东北、华东等地区，占全国跨省交易 量的1/3。2022年全国煤炭日产量从当前的1200万吨进一步增加至1260万吨，其中内蒙古日产量高达390万吨，位列全国第一，未来内蒙古还需肩负国家能源安全保障供应，短中期来看仍需有序释放优 质产能。突出的煤炭资源禀赋优势，也使内蒙古形成了资源型经济发展模式[1]，煤炭产业[2]成为地区经济发展的关键支柱。 “十三五”期间，内蒙古煤炭产业在结构调整与产能优化上发展显著，结构调整方面，内蒙古形成了以煤炭开采和洗选为引领，以煤电、现代煤化工、有色冶炼等产业等为延伸的产业结构，煤炭、焦炭、PVC、甲醇、烯烃、电解铝、铁合金等大宗工业产品全国市场占有率达到28.3%、7.8%、20.3%、21.9%、33.4%、14.3%、26.5%，分别比 2015年提高4个、1个、6.1个、4个、11.9个、6个和10个百分 点。产能优化方面，以煤炭开采和洗选为例，“十三五”期间内蒙古煤 [1]资源型经济即资源丰富的地区依托先天资源优势，尤其是煤、石油、天然气等矿产资源的开采、加工形成主导产业支撑经济增长的发展模式，具有先天资源优势明显、产业结构较为低级且单一的以资源型产业为主导的特点。 [2]�课题所述煤炭产业是广义概念，即与煤炭资源紧密相关的产业，包括煤炭开采与洗选、煤炭直接利用、高载能和煤炭间接利用以及面向煤矿建设服务的生产。 炭累计退出产能0.69亿吨，新增优质产能1.6亿吨/年，超额完成国家下达的任务，煤炭供给能力与质量显著提升。 然而，内蒙古能源资源优势与生态环境劣势并存，煤炭工业仍未根�性扭转粗放式生产道路。从能源消费总量来看，能耗水平居高不下，2020年内蒙古能源消费总量达到2.71亿吨标准煤，超出国家下 达2.25亿吨标准煤的控制目标，能源资源利用效率偏低。从二氧化 碳排放总量来看，碳排放总量与碳排放强度远超全国平均水平，且呈持续增长的态势。横向全国对比来看，总量方面，据公众环境研究中心（IPE）数据，2020年，山东、河北和内蒙古碳排放总量位列全国 前三，占全国碳排放总量的比例分别高达8.65%、8.30%和7.55%， 三省碳排放之和约占全国碳排放总量的四分之一。强度方面，2020年内蒙古的人均二氧化碳排放强度高达31.22吨二氧化碳当量/人，居全国之首且远超全国其他省份，同期除第二位的宁夏人均碳排放 29.48吨二氧化碳当量/人外，其他省份人均碳排放均低于18吨二氧化碳当量/