2024中国煤炭城市公正转型调研报告-基于两个案例的研究报告

中国煤炭城市公正转型调研报告 --基于两个案例的研究 1杨颖霞2董文娟3惠洁洁 1哈佛大学肯尼迪政府学院贝尔弗科学与国际事务中心环境和自然资源项目 2清华大学气候变化与可持续发展研究院 3哈佛大学肯尼迪政府学院 2024年6月 摘要 减少温室气体的排放要求减少煤炭的生产和消费，这给经济发展主要依赖煤炭开采的地区以及煤炭行业相关从业者带来了巨大挑战。如何实现煤炭开采地区的转型，使其在不依赖煤炭的情况下依然保持经济繁荣，人们仍然拥有体面的工作和良好的生活质量，即所谓的“公正转型”。如果能够妥善解决这一难题，就能减少退煤的障碍，加快温室气体减排的进程，避免气候变化带来的负面影响，同时保持社会和经济的繁荣稳定。 中国的煤炭产量占世界的一半以上，煤炭行业从业人数约占全球的一半。2020年，中国宣布将在“2030年前实现碳排放达峰，2060年前实现碳中和”（以下简称“双碳目标”）。在全球碳中和浪潮和绿色工业革命背景下，“双碳目标”是中国对国际社会所做出的承诺，也是促国内经济高质量发展、实现“美丽中国”愿景的重要战略部署。然而，受资源禀赋和产业结构限制，中国在实现“双碳目标”的过程中将面临更为艰巨的挑战。 作为一个发源于上世纪七十年代美国劳工运动的概念，公正转型的学术研究也仅仅开始于本世纪初期，目前尚无统一的概念和研究框架，但在实践层面已经迅速成为全球气候治理和各国广泛使用的议题和政策。本研究重点关注中国过去是否有属于公正转型范畴内的政策，以及这类政策的运作机制和实施效果。在未来实现双碳目标的过程中，中国应如何吸取自身和国际社会的经验，加强和改进煤炭地区的公正转型政策？本研究旨在回答这些问题，探讨如何在中国实现公正转型概念的本土化、实现与现有政策体系的对接与融合，并促进国际社会就这一问题加强沟通和对话，形成理解和共识。 本报告选取了两个煤炭资源枯竭型城市开展了实地调研，并对其转型过程与经验进行分析。这两个城市分别位于内蒙古自治区和陕西省，在本报告中分别以A市和B市指代。这两个城市都属于西部城市，多年来一直依赖煤炭开采作为经济支柱产业。2000年以来，随着中国经济发展转型和环境政策的完善，这两个城市被中央政府指定为资源枯竭型城市，并逐步发展转型以减少经济对煤炭的依赖，目前已经有20年左右的政策实施经验。虽然这两个城市的转型与实现“双碳目标”的驱动力略有不同，但其目标却是一致的，即在逐步减少煤炭依赖的情况下保持城市的经济高质量发展和社会繁荣稳定。 这两个案例研究表明，尽管"公正转型"作为一个源于西方的新概念，在中国并没有被广泛使用和接受，但它一直是中国各级政府在制定和实施煤炭城市转型政策中的重要维度。中央政府认识到煤炭产业转型的难度以及煤炭地区和从业者所面临的困境，已经拨付了规模达数千亿元的专项资金，重点用于改善社会保障、教育卫生、环境保护，支付煤炭企业职工安置。地方政府根据煤炭工人的年龄和不同需求，制定了不同的安置政策，提供就业培训和其他支持措施。这些政策和措施有效地帮助了煤炭行业的公正转型，让煤炭工人失业下岗后至少能维持基本的生活，同时这些措施也得到了全社会的认可。 除了为煤炭工人提供安置措施外，中国的公正转型政策还将经济多元化作为重点，通过强有力的产业政策推动经济多元化发展，积极创造非煤产业就业机会。这些产业政策通常基于城市自身的资源禀赋以及自然社会资源方面的竞争优势，并结合国家和地区宏观经济和产业发展的需求发展非煤新兴产业。在产业转型方面，两个城市都有一些成功经验。例如A市已成为中国焦炭化工和氯碱化工产业的重要基地，并正在向战略新兴产业（如新能源电池、光伏、可降解材料）升级，同时其化工行业的就业人数已超过煤炭开采业的就业人数。B市经过多年的努力建立了电解铝产业上下游的产业链，并且正在进一步升级，做大做强产业规模，增加再生铝生产能力，拓展下游终端产品。 中国的城市政府作为中央和省级政策的执行者和地方经济发展的主导者，在城市转型过程中发挥了至关重要的领导力。根据两座城市的转型经验，我们总结了以下煤炭地区经济多元化发展新兴产业的框架，供中国和世界其他煤炭地区参考，重点如下： 煤炭城市经济转型发展新兴产业框架 战略规划：在对地区竞争优势进行战略评估的基础上，确定新产业的发展规划。 有效实施：为吸引目标新兴产业的投资，地方政府需积极主动地招商引资，提供激励措施，创造良好的营商环境，消除发展障碍，为企业提供服务。 持续升级：一个新产业要形成规模，成为替代煤炭的支柱产业，需要持续地推动产业拓展和升级。持续的产业政策和以商招商是有效的方法和经验。 尽管在经济、能源、环境和社会转型方面取得了巨大的进展，A市B市的经验也表明，煤炭城市转型发展，实现以非煤产业替代煤炭产业极具挑战性，是一个长期持续的过程。目前这两个城市煤炭 产业仍然是经济发展的主要贡献者。主要的挑战包括这些地区不具备新兴产业所需的知识、人才和基础设施，也不具备与发达地区竞争的上下游的产业集聚优势。即使有政策激励或补贴来吸引一些公司投资，也难以形成长期规模化所需的持续投资。 同时，煤炭城市转型过程中容易形成新的高耗能产业锁定和碳锁定，导致未来低碳转型面临极大挑战。A市和B市实现经济多元化的具体路径不同，但目前仍依赖资源密集型高耗能的产业延伸和升级，构建多元化产业仍然需要长期的努力。 基于这两个城市的转型经验，我们提出下列政策建议，以帮助煤炭地区在实现“双碳目标”的过程中实现转型： 中央政府在制定不同地区梯次达峰方案时，需要考虑煤炭地区面临的独特挑战，为煤炭地区留出更多时间，分类施策、因地制宜推进不同煤炭地区转型。 各级政府需要考虑采用更多样化的政策工具，为煤炭地区的公正转型提供所需的资金支持，例如金融手段、考虑在国家、省市级层面上建立“煤炭转型发展基金”。 在经济多元化和新兴产业发展过程中，地方政府需要全力破解价值链低端锁定、碳锁定难题，东西部跨区域产业转移浪潮需要与自身城市产业转型相契合，避免再次陷入“资源陷阱”。 上级政府应为煤炭地区发展新兴产业提供全方位的战略协调、指导和支持，让煤炭城市在区域合作中应积极寻找适当位置，保持产业发展的连续性，在区域统筹网络中通建立新的产业优势。 坚持民生优先的转型指导思想，推动社会治理系统的深层次变革，重点关注煤炭采掘业以及依附于煤炭开采的诸多生产服务和生活服务行业的就业和生计问题。 致谢与声明 我们衷心感谢能源基金会（中国）和哈佛大学费尔班克斯中国研究中心对于本项目的慷概资助，感谢哈佛大学肯尼迪政府学院贝尔弗科学与国际事务中心和清华大学气候变化与可持续发展研究院对此调研的支持。调研过程中，我们得到了调研城市相关政府单位和企业的大力支持和帮助，在此深表谢意。此外，本报告的研究和发布得到了HenryLee教授、李政教授、ElizabethLinos、GabrielleGerneau和吴璘对本文的审阅、反馈和建议以及其他众多同事和同行们的帮助，在此一并致谢。 煤炭城市的公正转型是一个世界性的难题，新产业的培育和发展需要漫长的过程，每个城市都有其独特而复杂的情况，使其公正转型面临着不同的挑战。我们的报告旨在为中国和全世界各地的煤炭城市转型提供一些参考和探索的视角，希望推动更多的深入讨论。遵照惯例，我们对案例城市进行了匿名处理，在报告正文中以A市和B市指代，并隐去参考文献，在此说明。 报告的结论是基于两个煤炭资源枯竭型城市的调研，也许还不具有普遍性；研究分析受到可得数据和作者当前认知的限制，也许还不能全面反映这两个城市的转型过程和成果。 本文所表达的是作者的观点，并不一定代表作者所在单位的观点。 目录 1.中国煤炭城市转型的政策与挑战1 1.1中国的煤炭生产、消费与就业1 1.2中国的煤炭公正转型政策2 1.3中国煤炭城市公正转型面临的挑战5 2.研究问题和方法6 2.1公正转型的概念和实践6 2.2研究问题和方法7 3.案例研究一：A市8 3.1经济、能源、环境和社会转型概述8 3.2解决煤炭工人就业安置问题11 3.3经济多元化创造非煤就业机会13 4.案例研究二：B市17 4.1经济、能源、环境和社会转型概述17 4.2解决煤炭工人就业安置问题19 4.3通过经济多元化创造非煤就业机会22 5.结论和政策建议26 5.1结论26 5.2双碳目标下关于煤炭城市公正转型的政策建议28 作者简介 机构简介 正文 1.中国煤炭城市转型的政策与挑战 1.1中国的煤炭生产、消费与就业 中国的资源禀赋具有“富煤、贫油、少气”的特点，长期以来，煤炭在能源生产和消费中占据主导地位。图1-1显示了中国1980-2021年煤炭生产和消费量以及煤炭开采和选矿的就业人数。2001年中国加入世界贸易组织（WTO）后，工业化进程加快，能源需求激增导致煤炭产能迅速增加，随后的十年（2002-2012年）被视为煤炭行业的“黄金时期”。然而，这十年间煤炭产能的快速扩张带来了生产侧产能过剩的危机，另一方面，煤炭消费量的激增也带来了严重的环境污染问题。从2013年开始，中国政府着手进行大规模的能源转型和大气污染治理，此后煤炭产量 迅猛增长的势头得到抑制。在能源转型方面，受油气资源限制，中国主要采取可再生电力替代煤炭的做法。从2012年到2022年，煤炭占能源消费总量的比重从68.5%下降到56.2%，非化石能源比重从9.7%上升到17.5%。同时，非化石能源发电量占总发电量的比重从21.4%提高到36.2%。总的来看，中国的煤炭生产和消费已进入稳定的高位。 图1-1中国煤炭产量、消费量及煤炭开采和洗选行业就业情况（1980-2021年）数据来源：(1)国家统计局，中国能源统计年鉴。(2)CEIC，国家统计局。 煤炭行业“黄金时期”的快速产能增长也带来了从业人数的激增，2002-2012年，煤炭开采和洗选行业的从业人数从380万增至高峰期的530万。继2013年中国政府启动大规模能源转型和大气污染治理措施后，2016年中央 政府出台了煤炭行业去产能政策，煤炭行业从业人数开始下降，截止2017年底，煤炭行业从业人数已经降到350 万人。虽然2017年以来煤炭产量又逐渐增加，但煤炭就业人数仍保持了持续下降趋势，截至2023年6月1日，煤炭就业人数降至260万人。然而，需要指出的是，尽管行业从业人数已实现大幅的下降，2022年中国的煤炭行业从业人数占全球的比重仍然超过51%1。中国能源体系还具有生产和消费地域错配的特点，煤炭生产省份集中在西部、中部和北部地区，而煤炭消费省份则集中在东部沿海地区。近年来，煤炭生产进一步向资源禀赋优、开采条件好、成本低的地区集中，大型现代化煤矿成为煤炭生产的主体。与2013年相比，2022年产煤省份由25个减少到22个， 有17个省份的煤炭产量大幅下降。同时，煤炭生产进一步向新疆、陕西、内蒙古和山西省集中，四省煤炭产量合计占全国的80%。从就业情况来看，大部分产煤大省的煤炭就业人数在2012年前后达到顶峰，此后有所下降2。但在四个煤炭生产集中省份，煤炭从业人数占全国比重显著上升，例如山西省的从业人数占全国煤炭从业总人数的三分之一以上。从中长期来看，这些省份就业人群将面临更加严峻的转型压力。 1.2中国的煤炭公正转型政策 尽管公正转型在中国仍是一个新概念，但是属于公正转型范畴的政策却起源于20多年前。随着中国经济社会的不断发展，公正转型相关的政策也在不断的演进，与煤炭公正转型相关的政策包括资源型城市转型与发展政策、淘汰落后产能的煤炭行业政策、“双碳1+N”气候变化政策体系中的相关财政与金融政策。从内涵上来看，公正转型最初是作为资源枯竭型城市转型的社会政策，属于财政部门关注的范畴。随着能源转型范围扩大和气候政策体系的完善，金融部门承担起了越来越重要的角色。 （1）针对资源型城市的转型与发展政策（2001年至今） ·资源枯竭型城市转型探索（2001-2013年） 中国经济的高速发展带来了对煤炭和其他矿产资源的大量需求，也导致某些资源型城市资源逐渐衰