碳达峰碳中和目标下的抵销机制设计

碳达峰碳中和目标下的抵销机制设计 DesignofOffsettingMechanismunderCarbonPeakingandCarbonNeutralityGoals 清华大学2023.2.15 TsinghuaUniversity February15,2023 !ƒ#$ !"#$%&'()*+,-3/01$/0245$%&'()*+,-3/01$6/02 789$%&'()*+,-3/01$:;/0< ABOUTTHEAUTHORS DuanMaosheng,Professor,TsinghuaUniversityWangYu,AssociateProfessor,TsinghuaUniversityMaGuosong,PhDstudent,TsinghuaUniversity & =/0>%&'(?@A$>)*CDEFGHDIJK ACKNOWLEDGEMENT ThisreportisaproductofTsinghuaUniversityandisfundedbyEnergyFoundationChina. !" 摘要1 1引言3 1.1抵销机制成为各层级实现双碳目标的重要手段3 1.2抵销机制设计不完善，相关研究匮乏5 1.3本研究主要内容7 2与碳减排相关的绿色权益交易机制概览9 2.1碳信用机制10 2.1.1碳信用机制概述10 2.1.2对减排指标的额外性要求12 2.1.3中国温室气体自愿减排交易机制简介16 2.2用能权交易18 2.2.1基本情况18 2.2.2用能权交易试点实施进展19 2.3绿色电力证书交易机制21 2.3.1基本情况21 2.3.2绿证核发及交易规则22 2.4绿色电力交易机制23 2.4.1基本情况23 2.4.2绿色电力交易方式24 2.4.3绿电交易与绿证的联系24 2.5抵销机制的优势及存在的主要问题25 2.5.1抵销机制在实现双碳目标中的优势25 2.5.2抵销机制现存的主要问题26 3绿色权益交易机制可能导致的双重计算风险29 3.1同类绿色权益交易机制中的双重计算风险29 3.1.1碳信用机制下减排指标的双重签发和双重使用29 3.1.2绿证签发中的双重计算风险31 3.1.3绿色电力排放核算中的双重计算风险32 3.2绿色权益交易机制交叉重叠导致的双重计算风险34 3.2.1碳排放权交易与碳信用机制35 3.2.2用能权交易与碳排放权交易38 3.2.3用能权交易与碳信用机制39 3.2.4绿电、绿证交易与碳信用机制40 3.2.5绿电交易与碳排放权交易41 3.3减排成果双重计算风险量化评估案例42 4绿色权益交易在各层级双碳目标实现中的作用及双重计算风险.46 4.1地方层面46 4.2企业层面48 4.3活动层面52 4.4产品层面54 5双碳目标下的抵销机制设计政策建议57 5.1优化机制设计，避免同类绿色权益交易机制中的双重计算 .........................................................................................................57 5.1.1打通信息交换渠道，避免同类机制下的双重签发57 5.1.2对减排指标进行持续追踪、报告与监督58 5.1.3完善绿色电力相关的排放核算规则59 5.2加强协调衔接，避免多种绿色权益交易机制交叉重叠61 5.2.1明确各种绿色权益交易机制的定位与边界61 5.2.2建立统一的管理平台，实现数据互通64 5.3完善制度建设，避免不同层级主体重复计算减排成果65 5.3.1明确各层级减排目标考核规则，保证层级内部核算完整性65 5.3.2要求市场主体承诺没有双重计算，加强信息披露66 参考文献68 $% 我国碳达峰碳中和目标提出以来，各个省份、地区及众多相关行业、企业、活动等纷纷提出减排目标和承诺，并开始积极规划制定各自的碳达峰碳中和行动方案。抵销机制允许相关方使用多种绿色权益交易机制下的减排成果完成其碳减排承诺，可以降低实现既定碳减排目标的成本。因此，很多主体表示将使用外部减排成果作为完成减排目标的重要手段之一。 抵销机制将在我国各个层面碳达峰碳中和目标的实现中扮演非常重要的角色，但目前国家主管部门尚无关于各个区域、行业、企业、活动等使用减排成果的系统性规定。如果相关机制规则设计不当，可能会导致巨大的环境风险，特别是减排成果的双重计算，即一个减排成果被用于完成两个或者两个以上的减排目标，从而影响减排目标的环境完整性。目前，我国实施了碳减排信用机制、绿电交易、绿证交易、用能权交易等多种与碳减排相关的绿色权益交易机制，机制设计或核算规则的不完善可能导致减排指标签发、转让和使用过程中的减排量双重计算。更严重的问题在于，多种绿色权益交易机制的覆盖范围、管控对象、政策目标等存在交叉重叠，但目前的机制设计中没有考虑不同政策机制之间的交互影响和协调问题，这极有可能导致同一个减排活动同时参与多种市场机制，进而导致减排成果的双重计算。此外，由于地方、企业、活动、产品等多个层级的主体均使用抵销机制完成减排目标，减排成果双重计算的风险可能会进一步加剧。 针对上述问题，本研究对双碳目标下抵销机制实施中可能存在的 双重计算风险进行了识别，详细分析了双重计算可能发生的不同场景及机理，针对识别出的各种双重计算风险，提出了相应的应对措施建议，以确保在通过抵销机制降低减排成本、促进我国碳达峰碳中和目标实现的同时，避免抵销机制使用中可能存在的双重计算等负面影响，为制定科学有效的政策制定提供理论支撑。 1&ę 1.1!"#$%&'()*+,-./01234 全球气候变化已经成为人类发展面临的共同挑战，中国积极参与全球气候治理，应对气候变化。2020年9月22日，我国宣布将提高国家自主贡献（NDC）力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。“双碳”目标的提出彰显了中国积极应对气候变化的雄心，推动了全球可持续发展治理体系的建设，也将从根本上促进中国能源和产业结构的变革，为中国经济高质量增长注入新的活力。 我国碳达峰与碳中和目标提出以来，各个省（区、市）开始积极着手编制各自的碳排放达峰行动方案；众多的行业、企业也根据国家总体目标、主管部门要求和行业自身特点，启动编制各自的碳达峰碳中和目标、规划和行动方案。同时，许多活动和产品也提出要实现碳中和。碳达峰碳中和目标的实现机制诸多，既有专项规划、碳减排约束性目标等行政命令式手段，也有碳信用机制、绿色电力交易、绿证交易、用能权交易等市场化的绿色权益交易机制1。 在探索与制定碳达峰碳中和行动方案的过程中，多个主体表示除自主的减排行动外，希望通过使用抵销机制借助外部的减排努力实现 自身减排目标。在本研究中，我们将抵销机制定义为允许各层级主体 使用碳减排信用、绿色电力、绿色电力证书、用能权指标等多种绿色权益交易机制下的外部减排成果抵销其部分温室气体排放以实现减排目标。越来越多的地区、行业、企业明确宣布，将使用来自外部的 减排指标抵销其部分排放，协助实现其碳达峰或碳中和目标；还有很多主体虽然没有给出关于是否使用抵销机制的确切信息，但很可能在未来会宣布同样的措施。 抵销机制允许相关方使用低成本的减排指标完成其碳减排承诺，因而可以降低实现既定减排目标的总成本，国际和国内对相关的抵销机制规则都高度关注。《京都议定书》即允许发达国家使用来自境外的减排指标完成其减排义务。以《京都议定书》设立的清洁发展机制为例，截至2022年12月，已经签发的减排指标CER已超过22亿吨二氧化碳当量。《巴黎协定》也允许缔约方使用来自境外的减排指标完成其NDC减排目标，《协定》第6条为缔约方提供了两种市场机制，分别是第6.2条确立的“合作方法”和第6.4条确立的“第6.4条机制”2。很多宣布了碳中和目标的发达国家，明确了将借助于来自境外的减排指标来协助其完成目标。 碳排放权交易体系（ETS）一般也允许被管控重点排放单位使用体系外产生的减排指标履行其在体系下的配额清缴义务，我国的全国和试点ETS均是如此。以已经开始正式交易的全国ETS为例，根据生态环境部发布的《碳排放权交易管理办法（试行）》，重点排放单位可以使用不超过5%的核证自愿减排量来完成他们的配额清缴义务3。 抵销机制的使用，一定程度上会降低各层级主体实现其碳达峰碳中和目标的成本，从而有助于其提出更加有雄心的目标，但是，在全国和全球均致力于实现碳中和的背景下，抵销机制的使用可能会带来意想不到的负面影响，尤其是减排成果双重计算问题，也就是一个减 排指标被用于完成两个或者两个以上的减排目标，从而影响减排目标的环境完整性。目前在我国多种绿色权益交易机制并存，地方、企业、活动、产品等不同层级主体均使用抵销指标的情况下，不完善的抵销机制设计可能导致巨大的减排成果双重计算风险。 1.2!"#$56789:;<>?@ 目前，我国全国碳市场和大多数的试点碳市场将允许重点排放单位使用的抵销指标上限都定在5%，国内碳市场对抵销指标的需求高达数吨二氧化碳当量。我国绿色电力交易市场启动以来，发展态势强劲，多个省份有序开展绿电交易，企业购买绿电的意愿和需求也越来越强烈。同时，国家在碳达峰碳中和相关工作部署中，多次提出建设全国用能权交易市场，完善用能权有偿使用和交易制度，将其列为实现双碳目标的重要政策保障4,5。由此可见，抵销机制将在我国各个层面碳达峰碳中和目标的实现过程中扮演非常重要的角色，如果相关机制规则设计不合理、不完善，可能导致巨大的环境风险。但目前除了在各个单个碳市场中对抵销指标的使用有相对明确的规定外，国家主管部门尚无关于各个区域、行业、企业和活动等使用抵销机制的系统性规定。该问题的解决，涉及气候和能源等多个主管部门，需要对碳减排和节能、可再生能源发展等多个不同政策目标及相应市场机制进行协调。 在研究层面，抵销机制设计中潜在的问题和风险已经得到国内外一些学者的关注和讨论。国外的相关研究很大一部分集中在《巴黎协定》等国际义务完成过程中减排指标跨境转移可能导致的风险。例如， Schneider等人6系统性综述了避免减排成果双重计算对顺利实现《巴黎协定》目标的必要性，分析了目前解决双重计算问题面临的主要困境。Kreibich等人7梳理了各国已提交的NDC的主要类型，分析了不同贡献目标类型与减排成果转让的兼容性以及潜在的不同程度的双重计算风险。Schneider等人8,9、Kreibich7等人分析了双重计算可能发生的机理和形式。在避免双重计算的应对措施方面，现有研究从减排指标核算规则制定、减排指标签发机制设计、减排单位跟踪和监督等角度提出了解决双重计算问题的政策建议8-10。此外，碳信用机制设计不完善导致的双重计算11-13、使用不同范围二排放核算方法导致的双重计算14、绿证和碳信用之间交叉重叠可能存在的双重计算15,16、国际航空碳抵消与NDC之间的双重计算风险17等问题也在一些研究中有所探讨，但研究数量还很少，且多数研究仅指出双重计算风险的存在，缺少对其产生机理和改进机制的深入分析。虽然国内外抵销机制设计中存在一定的共性问题，国外相关研究能够为我国抵销机制设计提供一定的参考价值，但由于我国市场机制起步较晚，多种绿色权益交易机制并存且由不同的主管部门负责建设管理，在机制设计中面临的问题可能更加复杂。 随着双碳工作的深入推进，国内一些研究也开始关注绿色权益交易机制协调以及抵销机制设计的相关问题，但总体来说相关研究仍十分匮乏。张森林18通过梳理我国电力市场和碳市场建设情况和现存问题，分析了电力市场与碳市场之间的关系，提出应强化顶层设计，做好电-碳市场的有效衔接与协同。李梓仟等19概述了我国碳市场、可 再生能源消纳保障机制和绿证交易的实施现状，提出基于绿色电力证书，探索可再生能源发电企业参与碳市场抵销机制以促进碳交易与配额制、绿证衔接的建议。臧宁宁20对绿电交易、绿证交易和碳信用机制进