在威权语境中与公民社会合作 ？ 尼日尔案例

政策简报28OCT2024 在威权语境中与公民社会合作？尼日尔案例 LenaGutheil和LisaTschörner 近期撒赫尔地区的一系列政变使西方政策制定者处于困境之中：他们既希望维持关系并争夺影响力，又不愿强化非法政权。与被认为更接近公民的民间社会组织（CSOs）合作，目前被视为解决这一困境的一种方式。然而，关于非洲民间社会和外援的研究表明，在专制背景下，CSOs与政府之间的界限往往模糊不清。以尼日尔为例，民间社会高度政治化，其与政府的关系动态且迅速变化。如果西方政策制定者希望与CSOs合作，他们需要具备最新的当地CSO生态知识、灵活的资金工具，并制定一个明确的战略，该战略包括风险缓解措施，并将CSO支持嵌入到协调一致的政治方法中。 西方各州对近期撒赫尔地区政变浪潮的反应各异。在欧盟及其成员国内部，就如何应对新的军事政权达成一致立场受到利益冲突的阻碍。一些国家采取强硬立场，拒绝与非法政权及其民众进行合作。1其他人认为，鉴于欧洲的安全和移民相关利益、与俄罗斯的地缘政治竞争，或对脆弱群体的支持，捐助方应继续某种形式的参与。在此背景下，增强与萨赫勒地区民间社会的合作被提出作为一种可行的战略，以支持当地actors而不促进独裁统治的巩固。 关于尼日尔，例如，在2023年7月发生政变之后，德国已暂停所有双边发展项目。2在2021年的最新谈判中，德国承诺提供120万欧元用于双边发展援助，计划在两年内支出。政变后，原本准备拨付的24万欧元被冻结。在这笔资金中，有8万欧元在2023年重新分配到与非政府组织（CSOs）合作的新项目中。这意味着在2023年，大约有30万欧元将专门用于支持非政府组织。这些项目旨在支持脆弱群体和当地结构，使它们在面对未来危机，如促进气候适应性等方面更具韧性。 1丹尼斯·图尔，“萨赫尔波利蒂克的Wieweiter？”SWP-Aktuell，编号19(2024年3月)。 2除了被归类为危机工具的项目。 农业和生殖健康和受教育权。3这些项目建立在与非政府组织（CSOs）作为服务提供者进行合作的传统之上。支持CSOs作为民主、人权和问责制倡导者的努力得到了更多的关注。在过去五年中，只有一个小项目（167,000欧元）被标记为主要目标是促进民主参与和民间社会的发展。4 在国际合作中绕过国家级政府的做法引起了争议性的辩论。德国反对党5和媒体6认为可以通过与当地民间社会合作来规避尼日尔的国家政治这一假设受到了质疑。尽管保持参与并避免遗弃脆弱人群是可以理解的愿望，但这一假设的前提是民间组织（CSOs）应独立于政治运作，而不至于加强非法宪法制度。 这份政策简报旨在通过呈现关于国际捐助者、民间社会和非洲政府之间关系的丰富学术文献证据，为辩论增加清晰度，并特别关注威权主义背景下的情况。在第二步中，这份政策简报追溯了尼日尔民间社会的发展历程，以说明民间社会行为者与军事政治领域的流动性如何使与CSOs的合作变得本质上不可预测。文章得出结论认为，在如尼日尔这样的威权主义背景下意图与民间社会合作的捐助者需要认识到民间社会的政治性质，并定义干预策略以识别并减轻损害民主和人权的风险。 3"ReaktionaufdenPutsch.DeutschlandsetztinNigirverstärktaufNichtregierungsorganizationenB,"undesminis-teriumfürwirtschaftlicheZusammenarbeitundEntwicklung2,023年10月17日，2024年10月8日访问。 4根据联邦经济合作与发展部透明度门户：https://www.transparenzportal.bund.de/ 5德国联邦议院,联邦政府对议员塞维姆·达格多伦、萨拉·瓦根克内希特、阿里·阿勒戴莱米及其他议员和 SW小组提出的质询的回复-Drucksache20/12302–（德国联邦议院：2024年8月8日)，Drucache20/12569，2024年10月8日访问。 6InesTrams，“柏林的萨赫勒-安联标签。困境：WieumgehenmitPutsch-Staaten？ZD”FHeute，2024年7月16日，2024年10月8日访问。 为什么捐助者资助非洲的民间社会组织 社会团体是一个模糊的概念，通常指的是家庭、国家和市场之间的中介领域。7自冷战结束以来，西方捐助方开始越来越多地通过非政府组织（CSOs）向非洲提供援助 ，从而促进了这类组织数量的增长。非政府组织被期望推动自由价值观的传播。8例如，在促进良好治理和民主化方面表现更为出色，同时也被认为在向当地社区提供有效服务方面比国家机构更加有效，尤其是在国家脆弱的背景下。 信息箱1：民间社会组织的定义 在本政策简报中，我们采用经合组织（OECD）提供的非政府组织（CSOs）定义：“CSOs可被定义为包括家庭之外的所有非市场和非政府组织，在公共领域中人们为了追求共同利益而组织起来。它们涵盖了多种类型的组织，包括基于会员制的CSOs、基于特定事业的CSOs和以服务为导向的CSOs。这些组织的例子包括社区组织和村协会、环保团体、女性权益组织、农民协会、宗教组织、劳工工会、合作社、专业协会、商会、独立研究机构以及非营利媒体。”9 CSOs的资助依赖于强大的规范性假设。一个充满活力的民间社会被视为和平与稳定民主社会的前提条件。CSOs被认为是代表不同社会群体、平衡对立利益的关键。在政治角色中，CSOs被期望监督政府行为，促进响应型、包容性和合法性的国家机构的形成。作为服务提供者，CSOs被期望在社会经济发展的领域补充政府活动，并促进公民对某些服务的权利，从而间接推动民主化和稳定化。10然而，关于非洲民间组织和外援的实证研究挑战了民间组织作用的规范性假设。 首先，与捐赠者的预期相反，CSOs不一定追求民主目标，也不一定是内部民主组织或非党派组织。例如，在非洲非常流行的基于信仰的组织或家乡协会，尽管对成员福利具有高度相关性，但可能会追求排他性目标。 其次，无论民间社会组织（CSOs）声明的价值观或政治立场如何，其地位始终具有政治性，因为它们的活动总是会包含某些利益相关方而排除另一些。实际上，许多CSOs模仿了更广泛存在于社会中的恩赐-从属关系模式，即patron-clientelism。即使CSOs声称自己是中立的服务提供商，在健康领域也是如此，它们的行为仍然可能受到这种政治性的影响。 7PalashKamruzzaman，“导言-全球南方的公民社会，”in全球南方的公民社会PalashKamruzzaman(伦敦：Routledge，2018)，1-24。 8在与民间社会的合作策略中，德国经济合作与发展部明确表示仅寻求与捍卫人权、民主和性别平等的Os（民间组织）进行合作。关于非洲背景下民间社会概念的深入讨论，请参见：DavidLewis，“非洲背景下的民间社会：概念适用性的反思。”发展与变革33,no.4(2002):569-586. 9OECD,发援会成员如何与民间社会组织合作：2011年概述，(巴黎：经合组织，2011年)，224年10月8日访问。 10卡罗thers区分了政治民主援助与发展民主援助：托马斯·卡罗thers，“民主援助：政治vs.发展？《”民主杂志》20,no.1(2009):5-19. 或者在教育方面，受益者的选定可能遵循民族或党派的界限。在许多情况下，非政府组织（CSOs）作为其他非国家行为者（如传统权威或地方社区领导者）之一，在社区中扮演重要的政治角色，因为他们为所在地区带来了资源。特别是在国家机构缺失或运作不畅的情况下，这一点尤为重要。此外，服务交付与政治活动之间的区分并不总是清晰明确的。组织可能同时活跃于这两个领域，并依赖例如人道主义和发展援助的分发来满足其成员的需求。或者，他们可以利用更易于获取的服务交付活动专项拨款来为自己的政治活动提供资金支持。特别是在不允许公开进行政治活动的专制背景下，非政府组织依靠服务交付活动来确保自身的生存。 信息箱2：民间社会组织在支持民主进程方面是否有效？ 关于民间组织（CSOs）对民主化进程的影响的定量和定性证据较为稀缺。在一项关于援助与民主关系的元研究中，81%的研究发现，针对民主的援助措施对 民主成果产生了积极影响，而一般性援助仅61%的研究显示了积极效果。11 作为关于民主援助的相关文献并未区分对选举、机构支持或民间社会组织（CSOs）支持的具体影响，因此尚不清楚单独的CSOs支持本身的有效性。关于这一方面的定量研究较少。一项基于OECD数据于2008年进行的研究发现，通过 非政府组织（NGOs）渠道提供的援助对国家民主水平并无可测量的影响。12一 项基于1990年至2003年美国对外援助分析的研究发现了这一结论。13CSOs在民主化进程中的贡献很大程度上取决于具体背景：在20世纪70年代和80年代 ，许多拉丁美洲国家的民主转型和民主巩固过程中，CSOs发挥了重要作用。14多 党制在许多非洲国家的转型基于更为广泛的社會聯盟。15阿拉伯之春是由社会运动引发的，而专业的民间组织（CSOs）后来加入了斗争。因此，受捐助的民间组织可以补充民主化进程，但并不一定是推动力量。在许多非洲国家，如劳工工会或学生组织等基于会员制的民间组织在20世纪90年代初的第三次民主化浪潮中发挥了重要作用。 第三，支撑民间组织资金来源的规范性假设使得捐赠者仅与一小部分CSOs合作，即那些使用与捐赠者相同的发展和人道主义术语，并且具备申请资金管理能力和问责能力的组织。这种现象进一步加剧了严格的管理和问责要求。 11RachelGisselquistMiguelNino-Zarazua和MelissaSamarin援,助是否支持民主：文献的系统回顾（WIDER，2021年)，WIDER工作文件2021/14，2024年10月8日访问。 12理查德·尼尔森和丹尼尔·尼尔森."借贷民主：治理援助如何影响自由"（美国政治科学协会2008年年议论文，波士顿，2008年8月28-31日）。 13史蒂文·芬克尔等人，“美国对外援助对民主建设的影响，1990-2003年”，世界政治59,no.3(2007):404-440 14克莱尔·默瑟，“非政府组织、公民社会和民主化：对文献的批判性回顾”。发展研究的进展2,no .1(2002):5-22. 15MichaelBratton和NicolasVandeWalle,非洲的民主实验：比较视角下的政权转变（剑桥：剑桥大学出版社，1997年)。 捐助者对那些推动行业专业化发展的CSOs给予支持，更倾向于资助大型、精英主导的组织而非基于会员制（如工会）或草根组织（如社区组织）。虽然基于会员的组织可能促进与捐助者价值观不符的地方性议程，但草根组织往往不符合获得资金的最低要求，例如注册、拥有物理办公地点（理想情况下在首都城市）或银行账户。相比之下，专业组织更侧重于服务交付，优先考虑满足捐助者获取资金的目标，并且可能会复制精英的利益而不是挑战这些利益。此外，它们还可能与政府争夺资源，在长期内削弱政府的能力。 这具有两个重要的含义。一方面，通过外国资金形成的激励结构可能会削弱民间组织的政治功能，并有助于使其议程去政治化。另一方面，专业的民间组织往往在当地民众中缺乏合法性，而那些代表成员利益的组织则更为人所接受。因此，缺乏合法性也可能有利于常常将外援资助的民间组织视为外来代理人并限制外国资金流入的专制政权。 独裁语境中的公民社会与国家 为了CSOs能够在西方捐助者presumed的情况下扮演监督角色，他们需要在一定程度上能够自主行动，而不受制于国家。然而，在现实中，国家与CSOs之间的界限往往并不明确。16社会团体与政府之间更多的是相互构成的关系而不是完全独立的，并不必然处于对立状态：议程可以是相互重叠或一致的，社会组织可以是自愿或非自愿地被政府同化，甚至可以由政府建立。17作为CSOs的