数字经济中的竞争政策

数字经济领域的竞争政策 G7司法管辖区中事前和事后工具的协同效应 本工作由经合组织秘书长负责发布。其中所表达的观点和使用的论点并不一定反映经合组织成员国官方立场。 此文件以及其中包含的任何数据和地图，均不影响对任何领土或主权地位、国际边界和界限的划定以及任何领土、城市或地区的命名。 封面插图：TUISiStockGettyImagesPlus OECD2024 该作品的digital或print使用受以下位于提供的链接地址的《服务条款》管辖。httpswwwoecdorgtermsandconditions 1引言 近年来，监管者日益关注大型数字平台的竞争优势以及它们在相应市场内外的日益增长的影响力。大量专家研究和公众认识，即竞争法律法规在解决数字领域竞争问题上的执行力并不充分，促进了关于是否以及如何进行监管的争议，以及通过预先监管进行干预的方案越来越多（参见（OECD，2021））。1 在此背景下，2022年，德国担任G7主席国期间，经合组织竞争局受托编制了一份清单，列出了旨在解决G7司法管辖区数字竞争问题的拟议或已实施的立法改革（以下简称“清单”）。1目的在于详细清单是为了提供一个客观的比较，比较在选择的司法管辖区中，数字市场的“事前”法规在其状态、范围、制度设置和内容方面的差异。此外，还附有分析说明。2 准备了陪同存货清单，并协助读者理解其内容，同时得出一些高级发现。这项工作在日本担任主席国的情 况下继续发展，并将范围扩展到非G7司法管辖区。 当前，一些司法管辖区正在辩论最有效的方法来推进数字监管，而另一些则在处理其近期改革的实施问题 。3竞争监管机构继续通过传统的事后执法手段解决数字平台行为方面的担忧。 这份报告是为意大利总统任期内举行的2024年联合竞争政策制定者和执法者峰会准备的，旨在延续先前的工作，通过考虑事前和事后工具的综合影响来扩大分析范围，4为了展示七国集团司法管辖区是如何应对大型平台利用（和滥用）市场力量的。 在迄今为止提出的各种监管制度之间汇合与分歧的2023年分析之后，本次研究转而关注数字市场竞争中的关键竞争关注的核心内容，以及G7国家中在平台行为和执法活动方面的可识别模式。 以下章节分析了若干近期反垄断案例，以了解哪些行为被认为最成问题，并成为竞争当局至今的关注焦点 ，以及为了解决这些担忧所实施的补救措施。然后，根据最近事前改革中包含的禁止和义务，观察这些趋势和模式，以评估两种类型工具之间的互补性和重叠。此外，本笔记旨在收集关于大型平台合规策略的初步证据以及是否产生域外效应，以阐明国家在数字市场执法活动中的全球影响。 为了本报告的目的，案例选择是根据一系列标准进行的：司法管辖权，将范围限制在G7国家和欧盟；时间范围，考虑到从2015年起开始的调查，以便确定本次演习的框架；实体，主要关注那些迄今为止已实施事前监管的数字平台。 本报告剩余部分，仅基于截至9月1日的公开信息。st2024年，结构如下。第二章将重点关注对选定数字平台的传统执法经验教训，涉及在适用的事前法规中也涵盖的方面，以了解如何捕捉最具问题的行为，以及反竞争行为的模式。 各司法管辖区及其所采取的补救措施类型。第三章将提供有关公司合规努力是否针对新法规以及在执法案例中施加的补救措施进行定制，并且是否仅限于受影响的司法管辖区，或者是否可以识别出域外效应的见解。第四章总结。 2前因后果工具的联合效应 在特定司法管辖区制定新的数字市场规则的同时，七国集团（G7）当局在数字市场领域进行了重大的事后竞争法执行。此次执行涉及广泛的行为，其中在多个实例中与迄今为止提出的或实施的多种事前监管制度所涵盖的内容重叠。值得注意的是，针对竞争法调查采取的补救措施可能与事前改革所设想的内容相似。 本节确定了在G7司法管辖区中，事后执法关注的违规行为类型和补救措施，并考虑了这些问题如何或在何种情况下可以根据事前规定来解决。数字平台运营的全球性意味着，在特定时刻，同一违规行为可能引发竞争担忧，并在多个司法管辖区受到调查。某些违规行为在执法行动中占据了重要地位，多个案例和司法管辖区已经实施了重大的补救措施，而其他违规行为仍在调查中或未受到执法机构的充分关注。在每种情况下，事前改革的潜在影响可能有所不同。 反不正当引导行为和最惠国待遇 在G7大多数司法管辖区，竞争机构对数字平台对其商业用户的限制给予了显著的关注。这包括反诱导规则 ，防止商业用户通过替代渠道向消费者提供其服务的接入，以及最惠国条款（MFNs），防止商业用户通过替代渠道以更有利条款（例如更低的价格）提供优惠。 在某些情况下，此类限制可被合理化，以便限制搭便车行为，其中用户从平台提供的服务中受益，但避免在实际销售中支付费用（OECD，2021）。1然而，这些限制可能影响竞争限制替代供应商接触消费者、减少消费者选择并加深用户对数字平台依赖。这些问题通常在反垄断法规定下得到解决，最近G7竞争当局审查了苹果对应用开发者的反引导要求以及亚马逊对零售商的MFN要求。 执法机构针对苹果应用商店条款中的反诱导要求进行了调查，这些要求禁止应用开发者为消费者提供关于替代苹果内购支付系统（如通过开发者的官方网站购买）的信息，包括在应用内或通过其他途径（如电子邮件）。2021年，日本公平贸易委员会（JFTC）的调查发现，苹果对应用开发者将消费者链接到其自身网站（进行购买）的具体禁止可能违反了日本的反垄断法。52021年，同样，EpicGames与Apple对比美国（US）的一项裁决发现，苹果公司更广泛的反引导条款具有反竞争性，向消费者隐瞒关键信息，并非法抑制消费者选择。6最近，在2024年3月，欧洲委员会（EC）得出结论，苹果公司针对音乐流媒体应用的抗引导条款 应用7在滥用市场支配地位的情况下，构成了不公平的交易条件，这些条件既不必要也不成比例，并负 面影响到了使用苹果移动操作系统（OS）的用户利益。8 作为2023年提交的一份投诉的一部分，美国联邦贸易委员会（FTC）指控亚马逊通过“惩罚”那些在其他地方以更低价格提供产品的第三方零售商，例如降低其排名，非法维持其垄断权力。9尽管在2019年停止适用合同价格平权义务（最惠国待遇），类似地，在2020年，加拿大竞争管理局宣布调查亚马逊可能的滥用支配地位，包括审查亚马逊的政策是否可能影响第三方零售商在别处（包括通过自己的网站或在竞争性市场平台上）以较低价格出售产品的意愿。1011 这些案例紧随欧盟之前采取的执法行动。12并且日本13在2017年，监管机构考虑认为，亚马逊对于电子书出版商的合同中规定的最低限价条款可能导致滥用市场支配地位和或扭曲竞争。同时，也引起了关于日本亚马逊市场上第三方零售商相似合同义务的担忧。142017年和由英国（UK）15并且德国16在2013年。 在大多数情况下，用于消除竞争担忧的补救措施和或承诺已要求平台移除（或未实施）相关合同条款。2021年，为了结束日本公平贸易委员会的反引导调查，苹果在全球范围内实施了自愿措施，允许某些应用在其内嵌链接中包含指向自身网站的链接。17在美国EpicGames对Apple2021年，苹果公司被下令在美国移除其更广泛的反引导条款。18同样，2024年3月欧盟委员会（EC）也对此音乐流媒体应用程序 实施了相同的补救措施。19同样，亚马逊在直接应对不同司法管辖区执法行动的基础上，自愿逐步取消 其价格平权义务。20 上述讨论的担忧也包含在新实施的或G7司法管辖区建议的新事前规则范围内。例如，欧盟的数字市场法案 （DMA）21包含在第5条第4款中对反导引的禁止，根据此条款，作为其应用商店指定的守门人，苹果和 谷歌必须将其反导引条款从各自的应用商店规则中移除。22在针对苹果和谷歌的非合规调查之后，以确 定它们的应用商店规则是否违反了DMA。232024年6月24日，欧盟委员会（EC）通知苹果公司，其对苹果应用商店（AppStore）的规定的初步看法认为，这些规定违反了数字市场法案（DMA）第5条第4款，因为它们阻止应用开发者自由地引导消费者转向替代渠道进行产品和内容购买。24DMA同时也禁止最惠 国待遇。25 这与亚马逊在欧盟和日本调查之后所做的改变一致。 同时，日本的《移动软件竞争法》（MSCA）禁止指定的智能手机应用商店运营商参与反引导行为，而《2020年关于提高数字平台透明度和公平性的法案》（TFDPA）要求指定平台在其条款和条件中披露包含最惠国待遇（MFNs）的细节和原因。在德国，《德国竞争法》第19a节，26允许禁止受保护的企业限制 其他公司通过其他渠道广告其报价。27并且，更普遍地说，通过采取阻碍其他公司执行其商业活动的措施，其中涉及公司的活动对于进入相关市场具有关联性。 反避让做法和最惠国待遇原则一直是G7司法管辖区传统竞争执法和新事前规则的主要关注点，这些规则已经在实施中。为了解决监管机构对竞争问题的关注，所采取的补救措施通常要求平台移除违规的合同条款 。然而，这些平台仍受到竞争机构和监管机构的持续审查，以评估它们合规的有效性特别是当平台可能引入了对商业用户活动的替代性限制措施时。28尽管当局将继续评估这些补救措施的有效性，但在当前阶段，似乎没有出现很大的差异。 物质上选择的补救措施来解决这些竞争问题，在事后的执法下。事前规制，或从管辖区域到管辖区域。 数据的使用 大型平台持续积累和整合用户数据，加上数字市场的已知特征，使它们增强了市场力量，并将自己的地位扩展到其他市场，从而随着时间的推移扩大和巩固了它们的生态系统（经合组织，2021年）。1这可能导致反竞争效果，例如通过在不同生态系统点启用封锁策略以及剥削性滥用。如（OECD，2024）所讨论的。2，这对于在生成式AI开发中先行者尤为重要，他们“可能相较于其他企业拥有竞争优势”，尤其是如果他们能够在“法律灰色地带”对模型进行训练的话。 反垄断执法在G7司法管辖区针对了一系列由数字平台使用数据产生的竞争性损害，包括对亚马逊和Meta使用其商业用户数据以在相关市场获得竞争优势的关注，在这些市场中，他们可能与这些用户竞争。 英国和欧盟的竞争监管机构调查了亚马逊市场平台引起的数据相关问题，亚马逊及其自己的零售业务和第三方零售商都使用这个平台来销售他们的产品。2022年，欧洲委员会发现，亚马逊利用来自亚马逊市场的第三方零售商的非公开、商业敏感数据来为其自己的零售业务决策提供信息（例如销售哪些产品、库存水平和价格）存在竞争问题。29英国竞争与市场管理局（CMA）在2023年进行了一项类似的调查。30 同样，在2021年6月，欧盟委员会（EC）和英国竞争与市场管理局（CMA）都宣布了对Meta的调查。Meta运营着社交网络Facebook和Instagram，并且是在线展示广告的主要供应商。31这些调查针对的是Meta使用第三方广告商数据的问题，即使用Meta广告服务的企业，例如在FacebookMarketplace上。特别是 ，当局担心Meta可能利用这些广告数据开发和改进其自身产品，而这些产品与那些广告商直接竞争，从而获得不公平的竞争优势并扭曲竞争。 为解决这些案例中的竞争问题，当局接受了亚马逊（在英国和欧盟）以及Meta（在英国）的行为承诺。亚马逊在这两个司法管辖区所做的承诺防止其使用零售商的非公开数据做出与其零售业务相关的任何决定。Meta在英国所做的承诺禁止其在开发与广告商竞争的产品时使用广告商的数据。32欧盟对Meta的调查在 本报告撰写时仍在进行中。33 亚马逊与Meta所做出的承诺与欧盟和英国的先验规则规定存在相当大的趋同。在一份新闻稿中，亚马逊指出，其欧盟执法案件中的承诺是在即将到来的《数字市场法案》DMA背景下形成的。34该规定生效后 ，将涵盖包括那些商业行为在内的多项业务实践。35正如欧盟所指出的。36 此外，在英国，亚马逊和Meta对CMA的承诺规定，如果CMA决定根据《2024年数字市场、竞争和消费者 法》（DMCC法案）对相同问题施加义务，他们将停