拉丁美洲的跨境危机模拟演习

金融稳定研究所 偶尔的纸 No22 拉丁美洲的跨境危机模拟演习 金融稳定研究所 2024年9月 JEL分类:G01,G21,G28,G33 关键词：危机模拟演练、危机管理、银行清算、跨境合作、信息共享、清算资金 本报告由国际清算银行（BIS）金融稳定institute的成员和OliverWyman的咨询顾问共同准备。本报告中的观点未必反映国际清算银行或巴塞尔委员会的意见。 由FSI主席FernandoRestoy授权。 此出版物可在BIS官方网站（www.bis.org）上获取。如需联系BIS全球媒体和公共关系团队，请发送邮件至media@bis.org。您还可以在www.bis.org/emailalerts.htm处订阅电子邮件通知。 ©国际清算银行2024.保留所有权利。未经许可，不得复制或翻译，但可摘录简短内容并注明来源。 ISSN1020-9999(在线) Abstract 在2024年2月，国际清算银行（BIS）的金融稳定研究所（FSI），在顾问公司奥利弗·怀曼（OliverWyman）专家的支持下，开展了跨境危机模拟演练（CrisisSimulationExercise,CSE）。该演练涉及来自拉丁美洲七个司法管辖区负责危机响应和银行破产管理的机构，包括哥斯达黎加、多米尼加共和国、厄瓜多尔 、危地马拉、洪都拉斯、墨西哥和秘鲁。 在CSE期间，参与者响应了一个虚构场景中的事件，该场景模拟了一家区域性系统跨境银行集团逐渐陷入财务困境并最终失败的情况。此次演习的目的是为监管机构提供一个机会，测试他们在国内和跨境合作方面的危机管理框架和安排。 本报告由FSI及其咨询顾问根据CSE（可能是某种标准或指南）准备。报告列出了关于此次操作行为的一般观察结果，分为三大类：跨境合作、国内机构间合作以及处置框架和工具。 Contents 第一节——引言………………………………………………… 第二节——观察结果和发现…………………………………………………………………………………… Overview..42.1跨境合作。.42.2国内机构间合作。.62.3决议框架和工具。.8. 第三节-建议…………………………………………………………………………………… 参与危机准备活动.10 开展✲行特定✁恢复与化解规划.11 增强跨境合作以促进化解规划.13 审查化解框架及可用工具.15 Aex..18参与者。.18业务方面。.19结构。.19场景的详细信息。.20. 拉丁美洲的跨境危机模拟演习 第1节-介绍 危机模拟演练（CSEs）是应急规划和准备的重要组成部分。它们为当局提供了在受控环境中测试危机程序以及合作与沟通安排的机会。随着全球各地的司法辖区在采用解决框架和进行解决规划方面取得进展，对模拟在提升当局执行解决能力方面的角色的关注也在增加。缺乏关于谁应在何时采取行动的明确性可能会阻碍及时有效的干预。此类演练可以熟悉关键人员的程序，并帮助当局开发或改进危机应对手册以支持及时有效的干预。 在2024年2月，来自哥斯达黎加、多米尼加共和国、厄瓜多尔、危地马拉、洪都拉斯、墨西哥和秘鲁的中央银行、监管和解决机构以及存款保险公司参与了一次基于一家虚构系统性银行失败的情景演练（CSE） 。每个参与的机构在其国家框架下负责管理其管辖区域内运营的陷入困境的国际银行。每个机构均由高级决策者（例如董事、副行长）代表，并由相关操作单位的一支专家团队支持。每个机构还指派了一名观察员，全程参与其内部互动和会议。观察员的反馈是本报告发现和建议的重要输入之一。 在模拟中使用的虚构情景旨在测试银行倒闭管理中的跨境合作与沟通。该项目由参与机构的工作人员组成的项目团队开发，以确保演习对各自的司法管辖区具有相关性和现实性。该情景围绕着一家总部位于虚构的欧洲国家Espalanda的国际银行业集团BancoQuetzalcoatl（BQ）展开，BQ在每个参与的司法管辖区均设有子公司，并通过一家墨西哥中间控股公司（IHC）进行集团化管理。每个子公司在当地市场均为顶级金融机构，并被视为当地系统重要性机构。BQ制定了一个集团恢复计划，规定了一系列选项（例如出售子公司、在集团层面筹集资本），并制定了首选解决方案策略（PreferredResolutionStrategy,PRS） 。全球集团采取了多点进入（MultiplePointofEntry,MPE）的解决方案策略，在此策略下，拉丁美洲子集团将通过在墨西哥IHC实施公开银行转股单独解决。因此，实际上，墨西哥将成为此次演习中的主场管辖区。 TheCSE始于银行采取恢复措施，最终在各司法管辖区决定如何管理失败后不久结束。该演练分为三个阶段。第一阶段侧重于了解银行的情况、监督银行恢复措施的实施，并采取任何额外的监管早期干预措施。第二阶段侧重于通过流动性支持使银行渡过困境，并为可能的解决方案做准备。第三阶段集中于制定本地和区域层面的解决方案策略。为了促进跨境讨论与协调，在子公司和共享服务中心的影响下，失败的影响具有不对称性，这增加了相互依赖性和运营复杂性。 参与者们有效地应对了模拟危机，此次演练促使当局反思其框架和合作安排。在危机初期阶段，大多数参与者采取了内向策略，专注于国内解决方案，并主要通过分享当地子公司的状况和拟议的国家措施来限制跨境互动。只有在危机后期阶段才开始协调集团层面的战略。 部分原因在于参与国家中有限的解决工具箱以及当局开始准备应对失败的速度不同。本报告汇总了此次演练中的观察结果，并为当局在继续完善和改进内部框架及跨境合作安排时提供反思建议。 第2节-观察和发现 Overview 该演练的目的在于使监管机构测试其管理系统性银行失败的能力，尤其强调跨境维度。有效的跨境化解需要适当的跨境合作安排、合适的工具以及国内协调。协调的结果很大程度上取决于监管机构在其国家制度下可用的措施是否能够支持并实施集团层面的方法。因此，该演练重点在于这些要素以及监管机构支持集团层面化解的能力（前提是这是一项适宜的战略）。然而，该演练并不旨在评估参与辖区的化解框架是否符合国际标准。因此，该演练没有将这些框架与金融稳定委员会（FSB）关键属性进行基准比较或评级。 研究发现被归类为三个类别：跨境合作、国内跨机构合作以及解决框架和工具。建议相关部门审查其经验及模拟结果，并考虑进一步强化其框架和危机管理能力。我们鼓励参与的相关部门在国内和国外同行之间讨论其经验、发现及吸取的教训，并制定roadmap以解决需要进一步改进的领域。 2.1跨境合作 尽管该演练旨在促进跨境沟通与合作，但大多数参与者主要关注本地金融稳定和国内解决方案。演练场景要求采取具有跨境影响的行动和决策，例如在当地和区域子组层面制定战略、评估潜在收购方提供的子公司购买报价、确保服务子公司（ServCo）的运营连续性，并在必要时为其提供资金支持以实施解决方案策略。该演练旨在促进沟通与协调（例如，银行的处置计划提出了一个公关策略，旨在保持区域集团的整体稳定性，且有吸引人的整体收购方案）。然而，在演练的前两轮中，跨境互动有限。参与者主要关注解决国内情况，而对其他子公司的影响通常被视为次要问题。这可能由几个与国家框架相关的原因解释。首先，如通常情况所示，监管机构的职权或法定目标要求他们在考虑当地条件和指标的情况下选择并执行处置措施，而很少或不考虑其他司法管辖区的情况。这导致了对保护当地市场金融稳定性的关注。其次，一些参与者的有限处置工具箱使得协调和执行集团解决方案变得困难。 跨境沟通较为顺畅，但主要集中在信息交换上。在模拟的第一轮中，几乎没有跨境互动，因为参与者们专注于与本国同行沟通并制定国内行动计划。然而，随着演练的推进和危机的加剧，当局开始频繁进行跨境互动。 包括双边会议和高校会议。尽管参与机构之间的熟悉程度有所不同，各机构之间总体上保持着健康的合作关系。然而，各机构在跨境沟通方面的主动性差异较大。大多数机构意识到了需要与其他机构进行合作的重要性，但有些机构则较为被动，主要是在接到其他机构请求时才进行沟通，并未充分意识到其决策对其他司法辖区可能产生的影响。互动的主要目标是交换本地情况的信息以及已作出的决定。不过，在危机高峰期，沟通变得更加前瞻性，各机构开始分享他们正在考虑的决策、解决方案或破产处理方法。 大学会议对决策的影响有限。目前尚无涵盖所有参与国的监督大学或危机管理小组（CMG），尽管存在一些合作安排，涵盖了部分国家，如非特定机构的中美洲银行、保险和金融机构监管委员会（CCSBSO ）。这导致了不同的应对方式。CCSBSO成员迅速建立了结构化的对话机制，并进行前瞻性的讨论。最初，CCSBSO确定银行的恢复选项可能失败，并且每个国家的存款保险基金不足以应对BQ银行规模的倒闭问题。此外，它还确定了与东道国监管机构合作的必要性。相比之下，BQ的虚构大学通常是在演习协调员的提示下召集的，会议主要侧重于信息分享而非作为决策论坛。即使在最终轮次中，当东道国监管机构向大学成员分享了收购整个子组的提议时，也未能达成协议，因为一些东道国已经采取了本地解决措施，阻止了该提议的收购。由于CMG或大学是虚构的，没有既定程序可供参考，因此关于其运作方式（例如主席的角色、讨论主题、邀请第三方的方法、推动决策的标准）存在模糊性，与CCSBSO相比尤为明显。此外，参与机构之间对各自解决框架的不熟悉也可能阻碍了协调响应，因为在演习的时间框架内无法获得必要的知识。 在协调发生的情况下，主要表现为对本地行动可能对其他司法辖区产生的影响发出警告。鉴于国家层面解决工具的局限性，在某些国家，银行失败管理的选择仅限于停止运营和/or破产，并且这些措施通常有明确的触发条件或截止日期。这些国家的当局一般了解其行动对集团级解决方案的影响。此类措施的后果在早期就被提出，有些当局甚至推迟了国家流程（例如，通过延长对银行提供的期限）以促进跨境对话。然而，关于这些措施的信息通常被框定为警告，其他参与者提供的反馈和挑战有限。此外，有时当局采取单边行动而未明确考虑其措施对其他司法辖区的影响。 一个集团解决方案是在上一轮演练中提出的一个区域性子集团收购提议的基础上得以实现的。尽管根据IHC的减记和债务转换，在集团决议计划中，私营风险评分（PRS）有可能为拉丁美洲子集团生成资源并可能保持其存在，但在最初阶段并没有充分考虑这一计划或联合解决策略。每个监管机构都专注于为其国内子公司制定要遵循的方法。收购集团的提议引入了保持集团完整性的可能性，这是到那时为止尚未讨论过的。大多数监管机构支持这一选项，少数几家已经启动破产程序的监管机构除外，因为它们的框架条件已经满足。总体而言，监管机构普遍表现出合作追求集团提议的愿望，因为他们认为这比专注于国内的选择提供了更好的解决方案。在此方面，利益是一致的，因为没有针对个别子公司的收购提议会比集团提议更具吸引力，并且会导致特定司法管辖区的利益冲突。因此，国内解决方案被视为如果集团销售未能实现时的备用计划。然而，大多数 参与者并未从特许权价值、财务稳定性或实施简便性等方面分析集团解决方案的优势（尽管这些因素可能是相关部门隐含的动机）。显而易见的原因是银行管理层推荐了这一方案，且报价略高于单独子公司。相关部门未详细讨论保持集团的好处，解散集团可能带来的负面影响，分离的复杂性，以及运营协同效应的丧失。 共享服务提供商ServCo的服务连续性问题未得到广泛考虑，仅由ServCo的东道国主管机构进行了考量。虚构的银行集团在其所在参与辖区拥有一个ServCo，该ServCo为区域内除两家银行外的所有银行提供（非金融）关键共享服务。除了东道国和ServCo的东道国主管机构外，大多数参与国并未投入大量时间评估分立对向原集团实体提供共享服务的影响。相比之下，在整个过程中，东道国主管机构早期就努力了解所提供服务的范围，并在与潜在收购方的谈判中提出了这一问题，以确保服务不会中断。 在早期阶段，参与者指出缺乏备忘录（MoU）可能是跨境信息共享的障