撒哈拉以南非洲的跨境危机模拟演习

金融稳定研究所 偶尔的纸 编号21 撒哈拉以南非洲的跨境危机模拟演习 金融稳定研究所 2023年12月 JEL分类:G01,G21,G28,G33 关键词：危机模拟演习，危机管理，银行解决，跨境合作，信息共享，解决资金 本报告是由国际清算银行（BIS）金融稳定研究所（FSI）的成员和OliverWyman的顾问共同编写的。本报告中表达的观点不一定反映BIS或巴塞尔委员会的观点。 由FSI主席FernandoRestoy授权。 该出版物可在BIS网站（www.bis.org）上找到。要与BIS全球媒体和公共关系团队联系，请发送电子邮件至media@bis.org。您可以在www.bis.org/emailalerts.htm上注册电子邮件警报。 ©BankforInternationalSettlements2023.Allrightsreserved.Briefexcerptsmaybereplicatedortranslatedprovidedthesourceisstated. ISSN1020-9999(在线) Abstract 2023年2月，国际清算银行的金融稳定研究所（FSI）在咨询公司OliverWyma的专家的支持下，进行了一次跨境危机模拟演习（CSE），涉及负责危机应对和银行倒闭管理的当局来自八个司法管辖区在撒哈拉以南地区：博茨瓦纳，埃斯瓦蒂尼、加纳、肯尼亚、莱索托、纳米比亚、尼日利亚和南非。 在CSE期间，参与者在一个虚构的情景中对事件做出了回应，该情景模拟了一个区域系统的跨境银行集团日益严重的财务困境和最终的失败。目的是为当局提供一个机会来测试其国内和跨境合作的危机管理框架和安排。 本报告是由FSI和CSE之后的顾问编写的。它列出了有关演习进行的一般性意见，分为三类：跨境合作，国内机构间合作以及解决框架和工具。 Contents 第1节-介绍1 第2节-观察和发现2 2.1Overview2 2.2跨境合作2 2.3国内机构间合作5 2.4决议框架和工具5 第3节-建议8 3.1审查决议框架和现有工具8 3.2审查ELA框架11 3.3参与针对银行的恢复和解决计划12 3.4加强决议规划方面的跨界合作15 3.5参与危机准备活动17 附件 A.1与会者19 A.2业务方面20 A.3结构20 A.4场景的详细信息21 iv撒哈拉以南非洲的跨境危机模拟演习 撒哈拉以南非洲的跨境危机模拟演习 第1节-介绍 危机模拟演习（CSE）为当局测试其政策和能力并改善其危机准备提供了有效手段。虽然它们的目的不是预测实际失败的情况，但模拟应该足够现实，以促使参与者尽可能以他们在现实生活中面临类似挑战的方式采取行动。因此,模拟被设计成模拟似是而非的事件和并发症,尽管简化对于保持锻炼的针对性和可管理是不可避免的。 2023年2月，博茨瓦纳、埃斯瓦蒂尼、加纳、肯尼亚、莱索托、纳米比亚、尼日利亚和南非的中央银行、监管和解决机构以及存款保险公司参加了CSE，以模拟系统性银行集团的失败。参与当局负责在其国家框架下管理银行危机。每个人都由高级决策者（例如副州长，董事）代表，并由相关运营部门的专家团队提供支持。每个机构都被分配了一名观察员 ，该观察员出席了该机构的所有内部互动和会议。观察员提供的反馈被用作本报告的投入之一。 模拟中使用的虚构场景旨在测试跨境合作和沟通，以管理区域性系统银行集团的失败。虚构的实体是“CapeBa” （CB），这是一家总部位于南非的领先的地区性银行集团，在其他每个参与司法管辖区都有当地的系统性存在，国内子公司在这些司法管辖区中名列前茅。CB有一个集团恢复计划，规定了一系列选择（例如出售子公司，在集团层面筹集资金） 。其中一些恢复措施是在演习期间采取的，但没有成功。但是，CB没有商定的解决计划。因此，当局不得不在演习期间制定解决方案，而没有事先规划的好处。1 CSE的虚构时间表始于银行陷入困境并尝试采取恢复措施，并在每个司法管辖区决定如何管理银行倒闭后不久结束。演习分为三轮：第一轮侧重于了解银行的情况，监督银行的复苏尝试并实施任何监管性的早期干预措施；第二轮侧重于通过流动性支持保持陷入困境的银行的生存并为可能的解决方案做准备；第三轮侧重于有关解决方案选择的决定。为了刺激跨境辩论和协调，各子公司失败的影响是不对称的，对集团内服务公司的依赖增加了相互依存性和运营复杂性。方案和材料是由一个由参与当局工作人员组成的项目小组设计的，他们与中央小组密切合作，以确保这项工作对自己的管辖范围是相关和现实的。 与会者很好地管理了模拟危机，这项工作促使当局反思其框架和合作安排。与会者进行了必要的分析，制定了战略，准备和执行了决定，同时促进了当局之间的建设性交流。本报告汇编了在演习期间提出的意见，并提出了建议，供当局在继续塑造和改进内部框架和跨界合作安排时反思。 1在大多数参与司法管辖区中，没有“决议”框架，因为该概念在国际标准中得到了理解。本报告使用广义上的术语来指代所选择的一组故障管理措施，同时承认这不是特殊决议制度技术意义上的“决议”。 第2节-观察和发现 2.1Overview 这项工作的主要目的是让参与者测试他们目前管理系统性银行倒闭的跨境合作安排。因此，主要调查结果侧重于当局之间的跨界和国内协调及其考虑并在相关情况下支持集团一级决议的能力。根据国际标准评估参与司法管辖区的决议框架不是这项工作的目标。出于这个原因，该练习没有针对FSB关键属性（KAs）对这些框架进行基准测试或评分。 虽然这项工作的主要重点是测试跨界合作，但也收集了有关司法管辖区的决议框架和国内协调的意见。这是不可避免的，因为有效的跨界危机管理在很大程度上取决于当局在其国家制度下可采取的措施是否使它们能够支持和实施集团一级的方法。CSE测试了政策，并促使当局内部和当局之间就其框架，工具和合作活动的充分性进行讨论，以应对银行集团的失败。因此，报告还包括对当局在其法律框架下可利用的工具的意见，并从这种跨界角度强调其有效性。 本节提出的调查结果分为三类：跨界合作，国内机构间合作以及解决框架和工具。 2.2跨境合作 该活动旨在鼓励参与者进行沟通，合作并考虑可用措施之间的权衡，以期达成适应当地优先事项的合作解决方案。该方案需要采取具有跨境影响的行动和决策，例如提供流动性和紧急资金；准备进入解决方案或破产程序；在本地和区域子集团一级商定故障管理策略；评估投资者出售子公司和贷款组合的报价；确保集团内服务公司（ServCo）提供的共享服务的运营连续性；以及在适用的情况下，提供资金以支持解决战略。由于虚构的银行集团没有制定解决方案计划（RP），因此没有首选策略来指导当局。同样，这项工作的设计并没有最终指向特定的解决方案。相反，它包括可能赞成采取集团办法的因素，例如集团报价和分裂集团的操作复杂性，以及其他可能促使当局考虑国家解决方案的因素，例如对国内实体的有吸引力的投资者报价。为了引入测试协调的额外利益冲突，子公司的财务和运营状况有所不同，一些司法管辖区的财务和竞争状况比其他司法管辖区略好，并非所有子公司都接受投资者要约。 当局之间的跨境沟通在很大程度上是有效的。所有当局都确定了跨界问题，并要求与其他司法管辖区的对应方举行会议。当局愿意分享信息，并组织双边会议或CB监督学院或跨境危机管理小组（CMG）的会议。地方当局自然在管理跨境危机，主持监督学院和CMG方面发挥了更重要的作用，并在促进透明度方面发挥了关键作用。尽管熟悉程度不同，但参与当局之间仍有健康的工作关系。由于现有的合作安排，一些当局已经明确建立了关系，官员之间也有接触。但是，由于这些安排在很大程度上是区域性的-例如，在共同货币区（CMA）的国家之间-并非所有当局都包括在内。结果，一些参与者并不了解对方。总的来说，沟通是。 然而，这是意料之中的，缺乏现有的关系可能表明，这些国家不分享需要合作的利益或关切。 监督学院或跨境CMG的会议促进了信息交换。本国当局召集并主持了几次此类会议，这些会议提供了主要的协调论坛，并展示了建立信息交流平台的好处。会议结构松散。内政部通常会开放给当局，以分享有关虚构银行子公司的国内情况，所采取的任何措施或所采取的决定的信息。该阶段适用于所有司法管辖区，无论子公司的规模如何。大多数与会者都做好了充分的准备，并在会议之前与他们的技术支持小组进行了接触，以制定谈话要点。在最后一天，归属机构使用CMG在组级别呈现可能的选项。一位感兴趣的潜在投资者提交了该集团要约的条款和条件。参与的司法管辖区对此进行了质疑和讨论。然而，在大多数情况下，多边学院或CMG会议没有明确的议程或时间表，结果是它们没有重点，没有明确的目标。然而，这可能是由于本可以促进集团一级战略的解决工具有限。它也可能反映了这项工作的组成，这项工作汇集了一些没有合作和交流历史的司法管辖区。 尽管当局表现出分享信息的强烈意愿，但联合决策和合作是有限的，因为当局将国内解决方案放在首位。与外国当局的会议主要用于收集信息并向他们通报特定于管辖权的措施 -通常在采取这些措施之后-而不是讨论采取协调行动的可能性。虽然监测了其他司法管辖区的情况，但重点主要是它如何影响当地子公司和当地情况（例如声誉风险）。尽管虚构的银行集团内部有强大的运营联系，并且有迹象表明在恢复计划中可能采取集团解决方案，但起点是强烈的国家偏见之一。大多数东道国当局认为他们不能依赖该组织或家庭监管机构的支持。 尽管投资者对该集团的报价促使人们在演习的最后一天努力协调决策，但大多数当局最终选择了本地解决方案。在参与者考虑了在最终CMG收购整个集团的要约之后，八个司法管辖区中的四个仍然选择了专注于其国家实体的解决方案 ，发现保留整个银行（和要约条款）的好处令人信服。大多数司法管辖区都准备了“计划B”，假设小组解决方案在实践中不会成功。在讨论其优点时，对小组提供的相对于以国家为重点的措施的优势以及单方面国家行动对其他司法管辖区的影响的考虑有限。 几个因素可能解释了对协调的集团级解决方案的有限考虑。可用的选择范围缩小了，因为许多司法管辖区没有完整的解决方案工具。这包括虚构银行的本国司法管辖区，新框架已被采用，但在执行时尚未生效。2此外，缺乏小组解决计划意味着参与者没有一个首选策略，该策略将成为合作的基础。3此外，时间压力可能促使当局采取单方面行动，以解决其管辖范围内日益加深的危机，因为这可能提供了更快的解决方案。 2模拟是由归属机构基于现有框架进行的，没有预料到新的权力。 3这与可能的现实是一致的，因为该地区尚未推进集团决议计划。 ServCo提供的共享服务的业务连续性引起的问题没有得到广泛考虑，尽管它影响到每个国家的关键职能。虚构的银行集团在参与司法管辖区之一设有ServCo，为银行实体提供（非金融）关键共享服务。参与当局没有试图协调一种方法，以确保ServCo拥有足够的资金来支持其持续运营，例如，通过专注于维持拥有ServCo的子公司的偿付能力和流动性。只有ServCo的本国当局反映了向该实体提供流动性。参与当局在讨论国内解决战略时考虑了业务挑战，但在CMG会议上对这一主题的关注较少。此外，在大多数关于集团和国内解决方案的相对优点的讨论中，它没有体现出来。 在当局的ELA决定的时间上观察到显着差异。一些当局很早就给予了流动性援助，而另一些当局直到演习后期才这样做。这种差异反映了情景中的不确定性。根据所提供的信息，这种决定的时机并不明确，当局必须对何时提供和承担紧急流动性的潜在风险做出判断。这反映了现实，因为授予非凡流动性的任何决定都取决于一系列具体案例的因素。例如，决定的时间在很大程度上取决于子公司情况的严重性，这在各个司法管辖区之间有所不同。 在考虑投资者对集团的报价时，没有考虑或详细讨论交易的实际影响。推进购买将导致该集团成立的所有国家在国内以及在跨境层面进行漫长而复杂的谈判和实施过程。例如，没有考虑获得所需的监管“控制权变更”批准的过程和时限 ，也没有考虑竞争和反