在欧洲层面将德国的全球卫生战略联系起来

2024年9月43号 在欧洲层面将德国的全球卫生战略联系起来 欧盟伙伴国的优先级和协调潜力分析 MichaelBayerlein 德国全球健康战略审查过程提供了将德国全球健康努力与欧洲合作伙伴的战略更紧密整合的机会。鉴于德国战略对欧盟（EU）关注不足，且完全排除了欧盟成员国，这种整合变得尤为迫切。然而，通过考虑这些行动者的战略优先事项，德国能够以统一、协调的方式前进，并在特定政策领域形成新的伙伴关系。通过对其他欧盟国家战略的系统分析，可以为这些考虑提供起点，因为识别出特定国家的战略优先事项能揭示与欧盟其他成员国的全球健康政策更好地链接和协调的机会。基于此分析，可以确定对德国在特定行动领域的特别相关伙伴，同时也能识别德国全球健康政策中的盲点。 对联邦政府于2020年10月发布的全球健康战略的审查过程提供了机会，以评估并调整至2030年的进一步实施情况。除了评估旨在达成既定目标的举措外，还应考虑其他欧盟成员国的战略优先事项。 自德国战略发布以来，欧盟及其少数成员国各自公布了各自的策略。与德国相似，这些行动者设定了自己的优先事项并定义了具体目标。值得注意的是，在这一点上，所有策略对彼此的提及甚少，主要关注自身的角色 。 在全球健康领域——具体而言，在国际上抗击疾病、强化卫生体系和促进健康公平，以及推动研究与创新——孤立地进行。德国文件并未建立起与欧洲伙伴之间的桥梁，仅在边缘领域提到了欧盟。同样，其他成员国和欧盟的战略也未引用其他战略，并一致地共同处理所有成员国的问题。尽管欧盟除了自身努力之外，还作为一个协调国家卫生措施的平台发挥作用，但在确定优先级和更好地协调活动方面缺乏方法。然而，这 迫切需要防止碎片化并启动特定行动领域的战略合作伙伴关系。欧盟及其成员国在其各自的策略文件中设定的优先事项分析提供了德国作为合作伙伴感兴趣国家的洞察力。 卫生系统、技术支持和危机应对能力方面 ，以及能够推动“健康融入所有政策”方法的经济和政治影响力。然而，欧洲方法协调带来的额外价值尚未明显显现。产生这种价值更为重要，因为仅浏览欧盟的战略就足以认识到，由于其广泛的范围，它不可避免地与成员国，包括德国，的议程有所重叠。 欧盟方法的巩固 即使在COVID-19疫情爆发之前，欧盟就已经支持第三方国家解决健康问题。这一基于广泛定义的“全球健康”承诺，也被视为发展合作的一部分。然而，这超越了发展援助范畴，触及到了欧盟对外行动的多个领域。在对外行动方面，欧盟比在其内部事务上拥有更大的灵活性，后者的特点是健康政策职能高度受限。 受疫情驱动，欧盟的各种目标和方法首先在2022年11月通过其“全球健康战略”得以巩固 。该战略追求三大主要目标：提升全球公共卫生安全、强化卫生系统以及促进健康与福祉。公共卫生安全旨在与世界卫生组织（WHO）合作，预防或迅速遏制如大流行病和抗菌素耐药性等威胁。强化卫生系统包括确保全民覆盖、改善基础设施以及提高专业人士的培训。最后，促进健康与福祉的目标是为了对抗不平等、改善营养和心理健康，并以积极方式影响健康的社会经济决定因素。为了实施这一战略，需要制定详细的行动计划，并进行定期评估。然而，“全球健康”文件仅提到了跨部门会议和在“欧洲团队”方法框架内的协调。 德国全球战略 德国对全球健康的承诺体现在其悠久的国际倡议传统中，这些倡议越来越多地伴随着概念文件。联邦政府于2020年的战略明确了五个主要目标：促进健康、共同应对环境和健康问题、加强卫生系统、应对跨境健康威胁以及推动研究与创新。 德国致力于支持世界卫生组织（WHO）并推进合作以改善全球卫生治理。国际健康倡议应得到加强，以预防和控制流行病和其他健康威胁。这包括促进医疗系统的韧性和可及性、改善卫生基础设施以及培训医护人员。在所有这些措施中，必须关注克服卫生领域内的不平等。通过支持新药 、疫苗和技术的发展，研究与创新也应得到推动。 关于实现这些目标的工具，策略提到了德国参与国际论坛和网络、对健康倡议的财政支持以及强调政策一致性。强调了全球团结和普遍的人权——健康权的重要性。与此一致 ，采取了一种综合方法来解决全球健康问题 。值得注意的是， 总体而言，欧盟对成员国实质性的额外价值在于其广泛投入的健康安全领域。 SWPComment43 2024年9月 文档对欧盟的角色定位相对较为谦逊，指出其可以通过“有利于创新的法规”来设定国际 （数据保护）标准。这与上述欧盟的雄心壮志相悖。此外，德国并未明确赋予欧盟协调成员国行动的任务。其他欧盟成员国的作用未被考虑在内。 支持联合国（UN）在特定活动领域的工作 。关键方面包括实现可持续发展目标（SDGs）、实施全民健康覆盖（UHC）、改善全球卫生架构，并广泛促进健康生活。即使简短的概述也显示了各国优先事项的不同设置。 其他成员国的战略 尽管众多欧盟成员国已发布提高国家健康水平的指导方针，但只有法国、荷兰和瑞典发布了全球性的健康战略。 系统的文本分析 对策略文件的系统审查运用了诸如相对词频和特定主题提及等文本分析方法。作者通过应用统计模型计算了不同策略在内容层面的距离，提供了关键点的综述，并识别出了文本间的相似性和差异性。 “法国全球健康战略”于2023年末提出。该战略完全聚焦于“全民健康覆盖”（UniversalHealthCoverage，UHC），强调了对抗疾病、预防健康危机以及对健康危机的更好预测与应对。文件优先考虑可持续发展目标（SDGs）、消除不平等和应对气候变化。它承诺采用“一体化健康”（OneHealth）方法，并保护人权及法国的价值观。 荷兰的策略，即2023年的“荷兰全球健康战略”，采取了略有不同的方法，明确优先考虑加强全球卫生架构，而其他问题则排在其后。大流行病的准备与应对，以及气候变化对健康的影响，也在荷兰文件中占据了重要位置。然而，在具体优先事项上有所不同，它专注于性与生殖健康和权利（SRHR）、抗生素耐药性、医疗保健的可持续性，以及获取医疗对抗措施和物资的可及性。 瑞典采用了与众不同的方法，通过其“瑞典与世界卫生组织（WHO）合作战略”。这一概念在2021年提出，明确地将瑞典的目标置于与WHO的合作框架内，并详细阐述了瑞典政府应如何执行这一策略。 战略之间的距离 通过计算文档之间的文本距离，可以初步了解个体策略之间的一致性和差异。具体而言 ，这一过程基于对词汇选择和频率的考察。为此，使用了一个量化词汇使用差异并以所谓的潜变量（例如：全球卫生政策的一致性 ）形式图形化表示模型。通过为每篇文档估算参数，可以确定文本在这个维度上的主题位置。在此过程中，实际的参数值不如文本之间的相对距离重要，这些距离通过参数来表达（参见复制材料）。因此，分析超越了单纯计数个别词语和强调个别方面，使所有策略能够在连续体上定位，这一过程在图1中得到展示。该图表揭示了欧盟及其成员国与德国在战略定位上的显著差异。荷兰的战略显示出最接近德国战略的接近度。 SWPComment43 2024年9月 图1 最令人惊讶的是德国与欧盟及法国之间的差距。尽管上述战略概述中仍能识别出协同效应，但系统性文本分析表明，法国和欧盟从不同的视角看待全球健康政策。这并不一定意味着这些策略相互对立，但它确实表明当前缺乏共同的语言和基本的一致性。对于欧盟而言，这一点尤其明显，德国在全球健康领域是其推动者之一。然而，最终，策略之间的差距也反映了不同的优先事项。 文本分析的个体策略结果呈现在表1中，列出了五个最常见的词汇，并包含了使用语境下的解释。表格显示了已经在策略初析和距离映射中就已显现的显著差异。对于两个最常见词汇，揭示了重要的差异。 重点领域 不同策略的重点可以通过依赖各自文档中特定术语的出现来识别。在进行词频分析时，会移除那些无意义但频繁出现的词语（如冠词、代词、介词、连词等），以及诸如特定国家名称和其他在全球健康策略背景下意义较小的高频词（例如，“健康”）。 德国战略以其对研究与开发（“Research”）和健康体系（“Systems”）的关注而突出。欧盟战略则以对跨境健康威胁和疫情（“Pandemic”）的详细讨论以及对发展合作（“Partners”）的强调为特点。在法国文件中，与德国战略相似，研究与开发（“Research”）占据着很高的价值，导致了一些重叠。此外，特别关注医疗服务的可获取性（“Access”） ，这一术语在德国健康战略的前五大关键词中并未出现。 荷兰和瑞典的战略与之前讨论的不同。荷兰将其指南的重点放在环境方面，强调了“一体健康”的方法（“气候”）。 SWPComment43 2024年9月 全球卫生战略中的词频 排名德国 EU 法国 荷兰 瑞典 1Research 大流行 访问权限 气候 WHO (研究和 （跨境 (访问 （“一个健康” (世卫组织/多- Development) 健康威胁) 医疗服务) 方法) B.A.B.A.B.B. 2系统 合作伙伴 Research 大流行 组织机构 （卫生系统) （发展援助) (研究和 （跨境 （多边主义) Development) 健康威胁) 3合作 系统 National Water 议程 (国际 （卫生系统) （法国健康 （“一个健康” (《2030年议程》/ 合作) 系统) 方法) SDGs) 4组织机构 Team 医疗保健 访问权限 合作 （多边主义) （“欧洲团队” (卫生保健 (访问 (国际 方法) provision) 医疗服务) 合作) 5气候 合作 系统 合作 Rights （“一个健康” (国际 （卫生系统) (国际 (人权/ 方法) 合作) 合作) SRHR) 表1 标记的单词带有相关性 边境健康威胁也在这一领域得到了优先考虑 。瑞典通过其“与世界卫生组织（WHO）合作的战略”选择了非常不同的方法。该战略于2021年提出，明确地将瑞典的目标置于WHO工作的视角下，并具体说明了联合国机构应如何在特定活动领域得到瑞典政府的支持。进一步的关键方面包括实现可持续发展目标、实施全民健康覆盖、改善全球卫生架构以及促进最广泛意义上的健康生活。这份简要概述已经展示了重点的不同之处。 协同增效作用的确定 尽管词频分析已经能够使重点领域变得透明 ，但在全球卫生政策方面识别德国努力的潜在合作伙伴的确定性方法必须基于更为细致入微的策略。严格意义上讲，欧盟并非仅此而已。 德国及其成员国的合作伙伴。然而，它设定自己的优先事项，并为德国的努力构建框架 ，因此在欧盟方面找到协同作用极为重要。为此，选择了德国努力的10个关键点，并对其在其他战略中的状态进行了考察。 分析的结果呈现在表2中，该表格列出了基于策略的德国关键点，并为其他策略分配了等级，该等级对应于其他策略中相应点的优先级。跨境健康威胁在所有分析的策略中被赋予了高度的重要性，并在欧盟策略中特别享有特殊地位。这在观察关键词频率时就已经显而易见，并与欧盟在抵御跨境健康威胁方面的专长相符合。 提及“一体化健康”方法，该方法将人类和动物健康与环境因素联系起来，以及“行星级”概念。 SWPComment43 2024年9月 德国优先事项 EU FR NL SE Toppartner 跨境健康威胁 1 3 2 2 EU 一个健康和行星健康 2 2 1 3 NL 研究与开发 3 1 3 4 FR 加强世界卫生组织(世卫组织) 4 5 6 1 SE 卫生系统✁数字化 5 8 9 9 EU 全民健康覆盖(UHC) 6 4 8 5 FR 工作安全/国际劳工组织(劳工组织) 7 6 5 7 NL 抗菌素耐药性(AMR) 8 10 4 6 NL 性健康和生殖健康与权利(SRHR) 9 9 7 8 NL ✲忽视✁热带病(NTD) 10 7 10 10 FR 表2 德国在其他卫生战略中✁战略重点 根据优先级对其他策略进行排名 "健康"概念，将整个生态系统纳入考虑范围 ，存在于所有策略中。荷兰与这两种范式都有深入互动，使其成为德国✁指定合作伙伴 ，德国也强调人