《新型城镇化战略五年行动计划》解读：量的增长与质的提升

www.chinastock.com.cn    8月底，国家发改委联合住房城乡建设部、财政部等6部门召开落实动员部署会，新型城镇化政策持续加力。             财  政用于基建支出占总支出比重长期在40%以上，而社保相关支出占比则在30%以下。从国际经验来看，伴随人均GDP水平的提升，社会保障支出占财政支出比例相应提升。按照“十四五”提到的远景目标规划，到2035年我国要进入中等发达国家行列，意味着人均GDP水平将由2022年的1.27万美元提升至 2.5万美元，而相应的我国社会保障支出占比或需由目前25%左右上升至35%以上，对应相关支出年化增速或在10%以上。相应地，伴随当前我国硬性基础设施建设已较为健全，未来基建总体规模和占比或将逐步降低。 7月31日，国务院印发《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》，迅速落实二十届三中全会关于“健全推进新型城镇化体制机制”的要求，对未来五年新型城镇化工作进行具体部署。紧接着，8月29日，国家发改委召开新型城镇化战略五年行动计划落实动员部署会，住房城乡建设部、财政部等6部门与会。在数量方面，《计划》明确提出到2029年左右我国城镇化率要提升至接近70%，并努力缩小户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距。2023年我国常住人口城镇化率为66.16%，2029年达到70%的目标需要每年新增城镇人口900万人。此外，常住人口城镇化率与户籍城镇化率相差18%，约2.5亿人口有“市民化”需求。在城镇化质量方面，要培育形成一批辐射带动力强的现代化都市圈，并且城市安全韧性的短板要得到有效补齐。与此相对应的两个行动分别是实施现代化都市圈培育行动，实施城市更新和安全韧性提升行动。相比以往，以潜力地区的工业化推动城镇化是本次会议的主要亮点。综合不同视角测算，城镇化率的提升将带来万亿级的消费增量以及万亿级的投资增量，有效扩大内需，助力经济高质量发展。 推动以人为本的新型城镇化可以有效扩大内需，助力构建新发展格局。经济高质量发展需要构建以国内大循环为主体的新发展格局。构建新发展格局需要充分发挥我国超大规模市场优势，激发内需潜力，这也是应对全球第五次产业链转移过程中地缘政治风险增加引致全球自由贸易受阻的必要举措。世界主要经济体的发展经验也表明，随着经济的不断发展，内需占GDP的比重会整体保持在比较高的比重。和其他发达国家相比，我国最终消费需求占GDP的比重仍然偏低。2022年我国最终消费支出占GDP的比重除高于新加坡外，均低于其他主要经济体。以美国和英国为例，2022年美国最终消费支出占GDP的比重为81.9%，英国为82.9%，分别比我国高28.4和29.4个百分点。 53.44 城镇化将带来万亿级的新增需求。 近年来我国常住人口城镇化率和 户籍人口城镇化率之间的差距呈进一步扩大趋势 为进一步提升我国城镇化率水平，《计划》明确提出用5年左右的时间将城镇化率提升至接近70%。为实现该目标提出的核心举措有两点 以产业发展为抓手，提升潜在地区城镇化水平是《计划》相比于其他政策的亮点之一。对比以往的城镇化政策，对产业政策的着墨较少。如国家发改委2022年印发的《“十四五”新型城镇化实施方案》，对于城市产业发展，尤其是潜力地区产业发展的表述较少，而产业发展通过吸纳就业可以为农业转移人口提供稳定的就业。《计划》和二十届三中全会的表述一脉相承，是统筹推新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴的具体体现。以潜力地区的工业化带动城镇化，也有助于实现乡村全面振兴。 潜力地区主要包括冀中南、皖北、鲁西南、豫东南、湘西南、粤西、川东等地区。进一步梳理后发现上述地区2023年常住人口城镇化率均未达到全国66.16%的平均水平    发达国家的发展经验表明，随着城镇化水平的不断提高，大多经历了单个城市发展向都市圈演进的过程，如伦敦、巴黎、东京等，会形成以其为中心、面积在一两万平方公里的都市圈。与此同时，国家层面也会制定政策进行引导。如日本制定多轮规划引导东京功能向外疏解，1950-2020年，东京都市圈人口增长178%，而东京人口仅增长85%。当前，我国常住人口城镇化率已经超过60%，超大特大城市辐射带动能力持续增强，叠加交通基础设施的不断完善以及数字技术的快速发展，都市圈的发展不仅顺应城市化发展阶段，也有良好的发展条件。 城市是居民居住的空间，关系居民生活的质量。二十大报告提出实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，建设宜居、韧性、智慧城市。二十届三中全会也明确要求建立持续的城市更新模式和政策法规，深化城市安全韧性提升行动。本次《计划》是对三中全会会议精神的具体部署，提出以人口规模达大密度高的中心城区和影响面广的关键领域为重点，加快补齐城市安全韧性短板。主要任务包括五方面： 城镇化水平提升和户籍制度改革将有效提升人均消费水平和新增投资需求，而过去我国大中城市之所以限制户籍人口的流入，一个重要因素便是公共服务的承载能力有限，例如养老、医疗、教育等公共服务投资仍有较大提升空间，这需要各方面资源的支撑配合。为此，《计划》提出要建立健全支持新型城镇化的财政、金融、土地等政策，我们认为主要或有以下具体重点方向：一是新型城镇化战略下未来我国财政支出和投资结构需要由过去硬性基础设施建设更多转向民生领域的软性基础设施建设。二是农村人口城镇化过程中还需要提升社会保险体系的可持续性。三是核心都市圈扩围还需要提升土地要素对优势地区的保障能力。四是财政区域分配方面，“以人为本”的新型城镇化战略需要匹配“财随人走”的转移支付机制。