中央银行与气候变化 ： 关键法律问题

中央银行与气候变化 ：关键法律问题 Mario Tamez ， Hans Weenink 和 Yoshinaga Akihiro WP/24/ 192 IMF 工作文件描述作者正在进行的研究 ， 并发表以引起评论和鼓励辩论。国际货币基金组织工作论文中表达的观点是作者（们）的观点，并不一定代表国际货币基金组织、其执行董事会或管理层的意见。 2024SEP IMF 工作文件法律部 中央银行与气候变化 ： Mario Tamez ， Hans Weenink 和 YoshinagaAkihiro 准备的关键法律问题 * 由 Rhoda Weeks - Brown 授权发行 2024 年 9 月 IMF 工作文件描述作者正在进行的研究 ， 并发表以引起评论和鼓励辩论。国际货币基金组织工作论文中表达的观点是作者的观点，并不一定代表国际货币基金组织、其执行董事会或管理层的意见。 摘要 ：精心设计的法律框架和制度安排支持中央的合法性银行基于坚实法律基础的自主决策能够防止超越其他权威机构的职责范围。本文探讨了气候变化与中央银行 之间关键的法律交汇点。气候变化可能影响价格和金融稳定性，这正是中央银行职能的核心。尽管中央银行的法律框架可以支持气候变化工作，但也决定了它们可采取措施的边界。在考虑贡献于全球应对气候变化举措的同时，中央银行需在其当前法律框架下评估其职责和权限，并在执行法律职责时采取行动。 推荐引用:塔梅兹, 马里奥, 汉斯·温宁克, 花田洋博. 2024.《中央银行与气候变化：关键法律问题》. 国际货币基金组织工作论文第24/192号, 美国华盛顿特区. * 这篇论文是在吉永明弘借调国际货币基金组织时撰写的。 工作文件 中央银行与气候变化 ： 关键法律问题 由 Mario Tamez ， Hans Weenink 和 Yoshinaga Akihiro 编写1 Contents 一、引言 … … … II.中央银行的法律框架与气候变化 A 、目标 … …（ 一) 价格稳定。. 8(二) 金融稳定。. 9(三) 支持政府的经济政策。. 11. B. 职能与权力 .............................................................................................................................18(i) 货币政策与货币操作......................................................................................18(ii) 对政府的信贷及准财政操作....................................................................22(iii) 政府顾问....................................................................................................................25 （ 一) 决策结构。. 29(二) 自治。. 31 (三) 透明度和问责制。. 32. 五、结论 34 中央银行在支持气候变化政策中的作用 - 建议表. 35 参考资料 38 BOXES 1. 客户地球诉NBB ..............................................................62. 中央银行的法律授权：概念与权力归属 ...........................73. 支持气候变化政策的中央银行发展项目示例 ...................154. 比例性、客观性和非歧视性原则 ...................................175. 各国将气候考虑因素纳入货币政策框架的例子 .................206. 英格兰银行：协调货币政策委员会（MPC）与金融政策委员会（FPC） .................................30 Figures 1.开发功能。. 12 2.特殊的货币金融。23 3.投资储备准则。. 27. I. Introduction 1.气候变化在经济政策制定中发挥着核心作用。联合国气候变化框架公约的各方已签署《巴黎协定》（"协定"）——以及最近在阿联酋达成的COP28协定，这是具有里程碑意义的国际强制性条约，共同目标是应对气候变化并适应其影响。协定旨在降低气候变化的风险和影响，以将全球平均温度升幅控制在2度以下以下。o C 、最好把温度提高到 1.5o高于工业革命前水平的C。协议的实施需要经济和社会的转型。各国通过其国家自主贡献承担气候变化行动，并沟通其建设适应能力以应对温室气体排放影响的努力。 2.气候变化日益被公认为金融部门和国际货币基金组织成员国面临的重大宏观经济和金融政策挑战。首次，七国集团（G7）和二十国集团（G20）的主席职位都将气候行动纳入了政策优先事项之中（G20设有可持续金融工作组）。中央银行行长们一致同意进行更系统的分析以评估气候变化引发的宏观经济风险，并且国际央行与绿色金融体系（NGFS）网络共享，自愿地提供了在金融机构中发展环境与气候风险管理以及动员主流资金支持向可持续经济过渡的最佳实践方法。1同样地，国际货币基金组织（IMF）已认识到其在帮助成员国应对这些挑战方面的作用，并在其核心责任领域积极贡献。2 3.自然和过渡气候风险3可能引发价格和金融稳定的重大中断，或引发下一次系统性金融危机。4这是中央银行授权的核心。本文基于假设，国家在应对全球气候变化的响应中设计和协调国家贡献的主要责任在于政府，并旨在探讨与此相关的关键法律问题。中央银行是否能够以及如何在其现行法律框架下将与气候相关政策整合并支持到核心职能中。鉴于气候变化潜在的严重性，考虑到政府已承诺并具备多种工具来应对气候变化（如财政和产业政策），中央银行正面临日益增强的压力，需要在气候政策中发挥积极作用，包括分配金融资源以对抗气候变化。在此背景下，许多中央银行在其现有的法律框架内，越来越多地认识到物理风险和转型风险可能影响其履行法定职责，即确保价格和金融稳定的能力；因此，采取一系列措施将气候变化融入其活动之中是必要的且应被采纳。然而，每个中央银行在与气候变化相关角色的具体范围是由其特定的法律制度所决定的。 4Bolton 等人 (2020) 。 特别是在其职责的法律构建、其他国家级机构的能力和资源以及与政府的机构互动方面），其他国家机构的能力和资源，以及它们与政府的机构互动。因此，尽管中央银行在应对气候变化政策时承认自己不是主导方，基于现有的职责框架，中央银行已采取了一系列措施将气候因素整合到其政策中。在提出一个概念框架，以阐述中央银行应如何适应气候政策，本文旨在促进这一仍在发展领域的智力对话，并旨在展示所采取的不同方法。政策制定者通常将缓解、适应和转型政策区分开来，但这些类别在所有情况下似乎无助于评估中央银行的气候行动的合法性。因此，除非特别提及，本文不区分缓解、适应和转型政策。5 4.评估中央银行在应对气候变化方面角色的起点在于——作为公共机构，它们仅能在法律授权范围内依法行动。在普遍拥有自主权且需对立法机关所赋予的任务执行负责的情况下，中央银行政策行动的合法性要求有清晰的法律框架来界定其法律目标、职能和权力。因此，本文重点探讨了精心设计的中央银行法律授权的重要性。明确的法定授权应指出多项目标之间的层级关系，并确立价格与金融稳定目标的优先性，以提供合法性与法律确定性。因此，关于中央银行任务的法律确定性将限制其面临声誉、法律和政治风险的可能性。相反，若在缺乏明确或缺失的气候相关工作授权下开展此类工作，可能会影响中央银行的自主性和可信度，后者对于保护货币政策免受财政主导至关重要。6, 7 5.本文的目标是通过深化对中央银行与气候变迁在现有法律授权下的交集领域的法律理解，填补这一空白。鉴于关于中央银行法律与气候变化交集的辩论尚处于初期阶段，相关分析工作也正在兴起，本文旨在总结中央银行在现有法律框架下追求气候政策时的角色，比较不同方法，并识别可能影响其决策和政策的法律考量。本文以国际中央银行的最佳实践为指导，主要关注中央银行在价格稳定、金融稳定、支持政府经济政策及经济发展方面的不同法律目标表述。在此背景下，探讨这些法律表述如何影响中央银行的决策与政策制定。 5根据联合国气候变化框架公约（UNFCCC），减排指的是减少向大气释放的排放量以及降低当前二氧化碳（CO2）浓度和增强碳汇（如增加森林面积）的努力。适应则指生态、社会或经济系统对实际或预期气候刺激及其影响的调整（即，它指的是为减轻潜在损害或利用与气候变化相关的机会而进行的过程、实践和结构的变化）。在此背景下，认识到两个方面都将影响不同的经济参与者，因此需要公正过渡，以确保绿色经济转型的重大利益得到广泛共享，同时支持可能经济上受损的人群。参见UNFCCC（2020）、UNFCCC（2022a）和UNFCCC（2022b）。国际货币基金组织（IMF）使用了以下类别气候政策：（1）减排——通过政策控制和减少排放的措施，如提高碳税、减少燃油补贴和改进监管；（2）适应——建立应对自然灾害和极端天气事件的金融和制度韧性，以及投资基础设施以应对海平面上升和其他与全球变暖相关的现象；（3）向低碳经济过渡——更新金融部门法规以涵盖气候风险和“棕色”资产的暴露，并采取措施帮助经济多元化，远离碳密集型产业，同时减轻受影响社区的社会影响。参见IMF（2022b）。 6霍诺汉(2019 年) 。 7请注意 ， 中央银行目标的制定取决于 ，除其他外例如，在国家的汇率制度方面。比如，在官方美元化/欧元化的地区，价格稳定的目标被外包给了联邦储备银行/欧洲央行。在这种情况下，中央银行的主要目标应仅限于促进和维持一个稳定的金融体系。（Lönnberg 和 Jacomé (2010)。类似的情况可以在固定汇率制的国家中遇到，这些国家与国际货币基金组织（IMF）有关联（IMF, 2022a）。 其旨在展示中央银行在执行与气候政策相关的决策时可能面临的潜在法律紧张状态。考虑到对中央银行法律框架的解释由每个管辖区域负责，本文并不打算提出中央银行可执行的一系列活动或表达任何中央银行是否超越了其职权范围的观点；相反，本文反映了不同管辖区在应对气候变化问题时所采取的分歧策略，并对其贡献进行了反思。 6.本文还分析了保障和支持中央银行行为的制度安排。中央银行关于气候政策的行动可能引发对中央银行自主决策领域与政治负责机构边界问题的疑问。论文指出，基于坚实法律基础的合理设计的制度安排支持了中央银行自主决策的正当性，并可防止其涉足财政当局的责任范围。 7.本文将不探讨更广泛的社会责任问题或金融部门对环境退化的影响。–例如，空气污染、水污染和淡水短缺、土地污染、生物多样性减少、森林砍伐等——这些可能（直接或间接）与气候变化相关。.8此外，本论文旨在基于不同司法管辖区中央银行采纳或讨论的选定气候变迁措施的研究，提出一项法律分析。这些措施提供了对关键法律问题进行分析的有用范例，并不提倡特定的政策选择，也不构成所有可能措施的全面评估。本论文采取比较方法，探讨现行法律，认识到法律总是可以被改变的。请注意，与“银行法与气候变迁：关键法律议题”平行的工作论文中涵盖了银行法律方面的内容——即监管机构职责和银行法律框架的治理。尽管如此，本文提及的问题——例如决策机制安排、（操作）自主性、透明度和问责制——同样适用于银行监管机构和中央银行。平行论文对银行监管机构的这些方面进行了更详细的讨论。 8.本文的结构如下。一段简短的开头部分将介绍适用于中央银行的法律框架，并讨论一个与气候变化相关的问题。第二部分将探讨气候