银行法与气候变化 ： 关键法律问题

银行法与气候变化：关键法律问题 马里奥·塔梅兹，安德·埃姆雷和亚历山德罗·古洛WP/24/193 IMF工作文件描述作者正在进行的研究，并发表以引起评论和鼓励辩论。 国际货币基金组织工作论文中表达的观点是作者（们）的观点，并不一定代表国际货币基金组织、其执行董事会或管理层的意见。 2024 SEP ©2024国际货币基金组织 WP/24/193 IMF工作文件法律部 银行法与气候变化：MarioTamez，EnderEmre和AlessandroGullo编写的关键法律问题 由RhodaWeeks-Brown授权分销2024年8月 IMF工作文件描述作者正在进行的研究，并发表以引起评论和鼓励辩论。国际货币基金组织工作论文中表达的观点是作者的观点，并不一定代表国际货币基金组织、其执行董事会或管理团队的观点。 摘要：本文探讨了气候变化政策与银行监管法律之间的交集。法律规定明确了银行监管机构的目标、职能和权力。旨在应对气候风险的政策完全符合银行监管机构主要目标——安全性和稳健性的相关性。因此，银行监管机构有责任在其职责框架内处理气候风险。若法律赋予的职责未以最佳实践下的安全性和稳健性为根基，这将模糊监管机构的角色，并削弱其在气候问题上的合法性。 银行业问责制与法律变革银行监管机构虽然可以通过基本法律框架改革以外的措施提供更大的法律确定性，尤其是在气候变化的长期视角下，但仍能采取行动。因此，他们为银行设定了将气候因素纳入战略、业务模式、风险管理及治理的期望或要求。结合软法和硬法的法律工具有助于实现这一目标。尽管存在实施挑战，分类法和披露仍然是关键工具，银行监管机构应根据其职责评估在这些工具中的角色。解决气候风险的主要责任在于银行自身。 s银行的发展和公司治理框架可以提供帮助。 推荐引用:塔梅兹，马里奥，恩德勒·埃姆雷，亚历山德罗·古洛。2024年。“银行法与气候变化：关键法律问题” 。国际货币基金组织工作论文第24/193号，华盛顿特区，国际货币基金组织。 JEL分类号: K10;K20;K23;K30 关键字: 气候变化；银行法；法律框架 作者的电子邮件地址： EEmre@imf.or;gAGullo@imf.or;gMTamez@imf.org 工作文件 银行法与气候变化：关键法律问题 由MarioTamez编写；EnderEmre和AlessandroGullo1 1作者们谨向2022年6月在国际货币基金组织举办的混合工作坊的参与者表示感谢，该工作坊与罗莎·莱斯塔教授—阿列西奥·M·帕克塞斯共同组织——安妮·科里根、克里斯蒂娜·斯金纳、克利斯坦·索泽、丹尼尔·布拉德洛、千得基·卡达、贾尼斯·萨拉、曼纳尔·艾尔·赛伊德、马努埃尔·蒙特亚杜、尼克·麦克布里奇、尼科尔·查普曼、保罗·袁、莎拉·珍妮·墨菲、塞尔瓦娜·格鲁内瓦尔德、泰德·摩亚·莫塞——对本文的研究提供了宝贵的见解。作者们对沃特·博斯、卡琳·查特欧尼、夏洛特·加德斯-兰多林尼、约瑟夫·加迪多、巴伦德·詹森、大卫·拉莫斯·穆诺兹、纳迪亚·伦达克、大卫·罗兹梅克和伯恩哈德·施廷基提供的评论表示衷心感谢，同时对罗莎·韦克斯-布朗和阎莉的指导致以谢意。姬卡·亚历山大-奥科、费德丽卡·吉奥尔达诺和马可·博德尔尼为深入研究提供了帮助，而德西雷·E·阿蒙、杰西斯·莱尔·帕尔多和大卫·魏恩·坎迪尔则在编辑支持方面给予了帮助。 Contents 一、引言……… II.银行业监管机构的法律授权与气候变化 A、目标……………………………………………………………………………………… ……………………………………………………………………………………………… …………………………………………………………………………新银行业机构的市场进入.16 三、银行公司治理与气候变化 IV.结论38 银行法与气候变化40 主要考虑因素表40 附件一监管工具的不同法律性质——精选示例………………………………………………………………………… 附件二.整合气候考虑因素的治理模式实例…参考资料47 BOXES 1.银行业监管机构✁法律要求：概念.5 2.气候变化风险：特定特征及对金融体系✁影响.6 3.银行业监管机构应对气候风险所采取✁方法示例.8 4.提供给政府建议以影响银行业监管当局✁法律框架示例.12 5.国际标准制定机构与气候变化在不确定环境下实现审慎的时间跨度与气候变化管理 TABLES 1：精选分类法的比较………数字 1：传输渠道.7 I.Introduction 1.气候变化日益被认为是影响国家及人民长期增长与繁荣的重大威胁。气候科学家已指出，如果持续排放与历史水平一致，将导致前所未有的温度升高，从而增加生态系统普遍且不可逆转影响的可能性。《联合国气候变化框架公约》的缔约方已签署了巴黎协定，其目标是将全球变暖限制在低于2度，最好不超过1.5度摄氏度。 2.实现全球气候变化目标的雄心促使人们质疑公共当局，包括银行业监管机构的作用。应对气候变化的政策包括：(i)控制和减少温室气体排放（减缓）；(ii)增强对气候相关灾害的金融和制度韧性（适应），以及(iii)更新法规以覆盖气候风险和暴露（转型）。1对于银行监管机构而言，一个关键问题在于，它们是否以及如何在履行其职责（旨在确保银行体系的安全性和稳健性）的同时，推行上述政策。 3.针对气候变化带来的新颖挑战，许多银行监管机构正在采取行动应对气候风险，并基于现有的法律框架促进气候政策的实施。随着气候变化改变实体和金融资产的价值，它可能对公司的财务稳健性和金融稳定性产生影响，而这又关系到银行监管机构的核心目标。在这方面，可以认为银行法律支持了银行监管机构在其现有权 限范围内采取应对气候风险行动的做法。2 4.政府政策旨在动员财政资源以追求气候目标，应与监管机构的职责保持区分。工业或财政政策可以通过创造激励或采取措施来追求与银行相关的特定气候目标。例如，政府可能利用补贴贷款、信贷担保计划、碳定价或其他非价格政策，影响金融资产的价值并促进对特定行业或部门的贷款。3此类政策应与银行业监管机构的作用保持区分。确实，在追求其首要目标——即安全性和稳健性——并与最佳国际实践保持一致的情况下，银行业监管机构可以将气候变化考虑因素纳入其职责之中。 5.银行在实现可持续经济所需的融资方面发挥着重要作用。 若能及时识别融资机会，银行便能利用气候变化驱动的市场趋势转变，例如通过支持环保可持续活动的金融产品（如资助低碳能源供应）来抓住机遇。公司治理机制——其决策安排——是关键工具，用于将气候风险和机遇融入银行的业务活动中。 1IMF(2022a). 2在这篇论文中，“银行业法律”这一术语不仅包括设立监管机构的法律，还包括定义审慎框架实质方面的法律。 3有关不同气候政策的经济影响的比较，请参阅IMF(2022b)。 6.本文旨在通过深化对气候变化与银行法律交集领域的法律理解，填补现有空白。为此，本研究旨在评估银行监管机构在遵循银行法下的气候政策中所扮演的角色，并识别可能影响其角色和政策的法律考量。鉴于银行在应对气候变化方面的作用，分析还探讨了气候政策与银行公司治理之间关系的关键法律问题。尽管关于气候变化和金融法律问题的研究正在增长，但以比较方式综合上述视角的分析较少。本文的方法将由国际公认的行业最佳实践标准指导。本文不涉及金融企业暴露于可能导致或受环境退化影响的活动所带来的更广泛的社会责任问题，例如空气污染、水污染及淡水稀缺、土地污染、生物多样性丧失和森林砍伐等。 7.可以想象，在监管机构和银行在气候政策上的作用方面，采取务实的中间立场。银行监管基于银行的安全性和稳健性以及金融稳定。本文旨在将气候政策的追求锚定于银行监管机构的职责和源自国际标准的关键银行监管法律原则之上。尽管调动金融资源不在监管机构的职权范围内，但可以且应当采取一系列措施将气候因素整合到其核心职能中。对于银行而言，公司治理安排提供了多种法律机制，以平衡在追求气候活动过程中的不同利益 ，这取决于不同的业务模式和银行的需求。在制定如何使银行法律适应气候政策的概念框架时，本文旨在与决策者和私营部门进行一场关于这一仍在发展领域内的智力对话。 8.本文的结构如下。第一部分探讨了银行监管机构在气候政策中所扮演的角色，重点关注其目标和职能。此外，该部分还阐述了分类法和披露作为政策工具的关键法律考量。第二部分评估了银行公司治理法律框架是否以及如何有助于推动气候政策的实施。最后一部分提供了结论和关键考虑因素。 二、银行业监管机构的法律授权与气候变化 授权被理解为由授权的政治负责机构（例如，立法机关）发出的指令，该指令将责任分配给公共当局执行特定活动。授权包含一组明确且内部一致的目标、职能和权力（见盒1）。本节旨在呈现现行银行法框架下银行业监管机构法定授权的关键要素，并探讨这种授权是否以及如何支持气候政策。 9.银行监管机构在支持气候变化政策方面的作用由其法律框架确定。响应气候变化行动的呼吁，银行业监管机构，如同任何其他公共实体一样，只能执行法律授权的行动。同样地，它们对其法定职责的表现负责，这些职责根据法律规定赋予了他们。如果未能遵守法定职责，此类行动将面临政治和法律挑战的风险，从而削弱银行业监管机构的合法性及其行为的法律性。确定是否以及如何追求气候目标的行动是否符合法律法规，对于确保其合法性和有效性至关重要。 政策是否符合银行业监管机构的职责范围需要对其目标、职能和权力的法律表述进行分析。 10.银行业监管机构中正在兴起的一种做法是发布使命宣言或类似文件，以加强公众对其参与气候政策所做贡献的理解。例如，在其气候变化战略中，新西兰储备银行描述了它可以通过反映监管核心职能中的气候风险等 方式，为减轻气候变化影响的努力做出贡献的方式。4日本金融服务管理局（JFSA）发布了其发展战略，旨在建立有效运作的金融市场以支持可持续发展目标（SDGs）。JFSA将其最终目标定义为任务通过监督促进经济和国家财富的可持续增长，从而最大化国家福利，认识到推动金融领域的SDGs有助于实现这一使命。5这些新兴做法有助于提高透明度并管理相关方的预期。然而，这些文件中并未包含具有法律约束力的承诺，也不会改变法律规定下监管机构的职责。因此，此类文件应与规定监管机构职责的法律条款相协调，并与之结合阅读。 方框1.银行监管机构的法律授权：概念 在本文所遵循的方法下，公共机构的任务包括三个相互关联的法律层面：目标、职能和权力。 目的是法律要求银行监管机构采取行动的目的。 功能代表依法委托银行监管机构实现其目标的活动范围。 权力执行其赋予职能并符合目标的特定法律工具和手段，使得银行监管机构能够履行其职责。 为了使任务有效，目标、职能和权力，应在内部保持一致并明确确立。当建立目标时，没有适当的函数and权力，银行监管当局将无法追究。如果法律授予权力没有清楚地描绘目标and函数，银行业监督管理机构可以以可能无意的方式行使。 法律授权的例子有: 澳大利亚——设立APRA的目的（1）APRA存在的主要目的是如下几点：(a)根据联邦其他法律对金融部门的实体进行审慎监管或制定退休收入标准；(b)管理《1959年银行法》和《1973年保险法》中规定的金融索赔计划；(c)发展执行监管职责和管理活动所应遵循的行政实践和程序。 在执行和行使其职能与权力时，APRA需平衡金融安全与效率、竞争、可竞争性及市场中立性的目标。在平衡这些目标的过程中，应促进澳大利亚金融体系的稳定性。第8条1998年澳大利亚审慎监管局法。) Peru—“主管机关必须通过监督受其监管的自然人和法人的经济和财务稳健性来捍卫公众利益，确保适用的法律法规得到遵守；为此目的，它广泛监控所有相应的操作和业务，并对未经事先授权即从事本法律规定活动的自然人和法人提出刑事指控，关闭其营业场所，并要求违规方解散或清算。."(Article347LeyGeneraldelSistemaFinancieroydelSis