宏观经济研究：财税改革系列研究之二：增值税与企业所得税改革

核心观点： 我们在前期发布的《消费税改革——财税改革系列研究之一》分析了当前较为突出的财税问题一是税收与非税收入结构有待优化；二是中央与地方财权事权有待进一步优化。进一步完善地方税系，无疑是目前地方政府收入占比下降、化债任务较重背景下，一个较好的突破点。而消费税改革的重心大致从过往的调整税率、增加税收项目逐渐转变为后移征收环节与稳步下划地方 。 本文聚焦企业部门贡献的另外两大重要税种：增值税和企业所得税。2024年7月21日，《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》提出完善增值税留抵退税政策和抵扣链条，优化共享税分享比例。为增值税和企业所得税的改革提供了思路。 目前国内增值税是我国税收的第一大税种。收入由地方征收后按照中央：地方5：5分成。2023年国内增值税收入6.93万亿元，占当年全国税收收入的38.3%，占GDP比重为5.5%。国际对比看，增值税对我国税收的贡献相对较高。我们认为未来一段时间可能的改革方向有三点。 第一，完善增值税留抵退税政策和抵扣链条、进一步完善留抵退税分担机制，有助于减轻欠发达省份退税负担，不过其更多影响地区间分配，对财政收入增长直接影响不大。 第二，优化共享税分享比例和规则，或需更多时间调整。其有助于缓解留抵退税在地区间分配不均问题，更多影响地区间分配，对财政收入增长直接影响不大。若增值税地方分成部分采取消费地原则，以2022年各省居民消费支出占全国比重大致衡量消费地原则下的增值税地区分布，对比实际（生产地原则）增值税收入地区分布看，人口、消费支出较高地区如河南、湖南、河北、云南、广西、吉林等省（自治区）有望获得更高增值税收入。 第三，进一步简并税率。可能引起增值税收入减少，并且地区间分布可能有微调。假设未来增值税税率从“13%、9%、6%”简并至“9%、6%”，地方政府增值税收入总量可能有所下降，地方间分布情况变化可能不大，北京、上海等经济生产附加值较高的省（直辖市）增值税收占全国比重可能略有上升。 企业所得税是我国税收的第二大税种。收入除中央独享部分之外，按照中央：地方6：4分成。2023年企业所得收入4.11万亿元，占当年全国税收收入的26.2%，占GDP比重为3.3%。 我们认为未来提高企业所得税地方分成比例或许是一个可选方向。 若分成比例从央地6：4改为央地5：5分成，大约可带动地方财政收入增长3.5%，北京、上海、浙江、天津、山西等省（直辖市）财政收入增长幅度相对较高。（以上相关测算结果对假设条件依赖较大，仅供参考） 风险提示：国内宏观经济政策不及预期；本文测算中包含较多假设，实际情形可能有偏差；国际宏观经济贸易环境超预期走弱；财税改革节奏不及预期；信用事件集中爆发。 我们在前期发布的《消费税改革——财税改革系列研究之一》分析了当前较为突出的财税问题一是税收与非税收入结构有待优化；二是中央与地方财权事权有待进一步优化。 进一步完善地方税系，无疑是目前地方政府收入占比下降、化债任务较重背景下，一个较好的突破点。我们从“如何支持地方增加自主财力，拓展税源”的角度切入，首先讨论了消费税。 本文聚焦企业部门贡献的另外两大重要税种：增值税和企业所得税。这两种税主要在生产流通/再分配环节征收，税源地域分布不均匀，若全部归属地方可能加剧地方竞争，因此更加适合中央与地方分享。2024年7月21日，《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》提出完善增值税留抵退税政策和抵扣链条，优化共享税分享比例。这为增值税和企业所得税的改革提供了思路。 图表1：税收设置的要求和特点 一、增值税改革如何影响地方财力？ 1.我国增值税现状 目前国内增值税是我国税收的第一大税种。财政部数据显示，2023年国内增值税收入6.93万亿元，占当年全国税收收入的38.3%，占GDP比重为5.5%。 图表2：2023年我国税收结构 增值税对我国税收的贡献相对较高。2010-2019年，我国的国内增值税占税收比重平均为30.8%，明显高于同时期重要国家如英国、法国、德国、日本、韩国等（2020年至今可比数据不足，故采用2010-2019年数据）。实际上增值税几乎是大多数发达国家税收的最重要来源之一，也是全球各国广泛征收的税收。1954年法国成为世界上第一个实施增值税的国家至今，推行增值税/货物与服务税的国家达到174个，同时有20个国家采纳窄税基的销售税（如美国的零售销售税，即对动产与部分服务课征）。不过由于我国税收占GDP比重相对偏低，尽管增值税贡献税收较多，但我国增值税占GDP的比重较欧洲许多国家更低。 图表3：部分国家增值税收入占总税收比重（%） 图表4：部分国家增值税收入占GDP比重（%） 从应税项目看，我国增值税的征收对象涵盖绝大多数商品和服务。增值税顾名思义对“增值额”征税，主要依赖层层抵扣原则。我们假设A、B、C三个企业分别居于上、中、下游，B企业在购买A企业的货物或劳务时，支付货款的同时还支付了增值税的进项税额；而B企业向C企业销售货物或劳务时，B企业在收回货款的同时还收回了增值税的销项税额。B企业可以用其收回的增值税销项税额扣减其支付的增值税进项额，而其中的正数的差额即为该企业所需缴纳的税款（若销项税额-进项税额为负则可进行留抵退税）。事实上，所有企业均在抵扣链条中，缴纳的税款本质上是收回税金大于支付税金之间的差额。 从计税方式看，我国增值税实行从价计税，并且是一种价外税。税基锚定销售额，销项税额=销售额(不含税)×税率，或者销售额(含税)÷(1+税率)×税率；进项税额=购买额(外购原料、燃料、动力等)×税率（扣除率），另外也可根据取得的增值税专用发票、海关进口增值税专用缴款书、农产品收购发票或销售发票等凭证上的增值税额进行计算。 从税率看，不同规模、不同行业税率有所不同。我国对小规模纳税人征收增值税率相对较低，一般不超过5%甚至免税。对于一般纳税人，税率为6%、9%、13%三档，其中对增值电信服务、金融服务、生活服务等服务业项目征收税率为6%，对大部分货物、劳务销售以及有形动产租赁服务征收税率为13%。 图表5：我国增值税税率一览表（2019年） 从税收归属原则看，目前我国采用的增值税税收原则为生产地原则，即商品或劳务在哪一地区生产，增值税就归属于该生产地。建立在生产原则基础的税收共享有利于调动地方政府发展经济积极性，但不足之处是容易促使地方政府干预市场，并对经济增长方式、地方政府职能行使、财政秩序规范等产生一定的不良影响（吕冰洋，2024）。 从央地共享情况看，我国目前征收的国内增值税为中央：地方按5：5分税。另外，海关代征的进口环节增值税全部归属中央，其规模也不小，但相应地中央需要承担绝大部分的增值税（和消费税）的出口退税，二者几乎相互抵消。财政部数据显示，2021年，进口货物增值税收入为1.67万亿元，全部归属中央，达到当年国内增值税收入的26%以上；而出口货物退增值税1.81万亿元，也由中央承担，中央支出已经完全抵消收入。 从增值税贡献省份看，由于增值税征收遵循生产地原则，并且进口环节增值税由各省征收后全部上缴中央，生产大省如广东、上海、江苏、浙江、北京，进口贸易大省如天津、辽宁、福建等增值税收入贡献较多。 图表6：各省2022年上缴中央增值税收入规模（亿元） 图表7：各省2022年国内增值税收入规模（亿元） 从增值税贡献行业看，第二产业税收贡献能力比第三产业更加突出。2023年发布的《中国税务年鉴》数据显示，2022年二产、三产国内增值税收入分别占比56.2%和43.8%，而当年二产、三产占GDP比重分别为39.3%和53.5%。主要是我国工业、建筑业等增值税的税率相对服务业更高。2022年制造业、批发零售业、金融业和建筑业四大行业国内增值税合计占比达到80%以上。制造业中，烟草、通用设备、汽车、计算机通信设备贡献较高。 图表8：国内增值税重要贡献行业（2022年） 2.我国增值税改革的线索 我国自1979年引进增值税制度，之后经过探索与发展，大致经历了税收项目不断扩围、2009年将购进固定资产纳入增值税抵扣范围、2016年全面营改增、2017年简并税率“四改三”、留抵退税试行与推广等阶段，从个别城市、个别行业试点到覆盖国民经济三次产业转变，从生产型到消费型转变，税基逐渐扩大，税率简并、下降。征收规模不断增长，国内增值税收入从1990年的353亿元增长到2023年的6.9万亿元，占税收总额的比重从1990年的12.5%上升至2023年的38.3%，占GDP比重也从1994年的2.1%到2023年的5.5%。 图表9：国内增值税及其占税收比重 图表10：国内增值税收总额及同比增速（%） 经济合作与发展组织（OECD）在2020年发布的《税收政策改革（2020）》中首次专门收录了我国增值税改革的最新经验做法，认为我国2016年以来实施的一系列增值税改革 ， 符合OECD《 国际增值税/货物劳务税指南 》（The International VAT/GST Guidelines）的原则要义，极大地改善了我国增值税制度的设计和运行。 根据《国际增值税/货劳税指引(2017)》，增值税的核心特征包括对最终消费者的征税、抵扣制原则、中性原则、征税效率、确定性与简便等。“对消费者征税”和“抵扣制原则”意味着增值税层层抵扣，链条完整，最终必然将税收负担落到最终的消费者。“中性原则”意味着不同类型的交易，无论是传统的交易，还是电子商务均应该具有相同的税收待遇。“征税效率”“确定性与简便”意味着税法应该清晰及简明。 图表11：我国增值税改革重要时间节点 从这个角度看，未来一段时间，完善增值税留抵退税政策和抵扣链条可能成为增值税改革的重点方向，优化共享税分享规则（分配原则从生产地原则转变为按照人口、消费、发票等因素分配地方增值税收入）以及进一步简并税率可能需要更多时间调整。 3.增值税改革，如何影响地方财政收入？ 第一，完善增值税留抵退税政策和抵扣链条、进一步完善留抵退税分担机制，有助于减轻欠发达省份退税负担，不过其更多影响地区间分配，对财政收入增长直接影响不大。 所谓留抵退税，就是把增值税期末未抵扣完的税额退还给纳税人。进项税额大于销项税额时，未抵扣完的进项税额会形成留抵税额。产生留抵税额可能有两种原因，一是纳税人进项税额和销项税额在时间上不一致，如集中采购原材料和存货，尚未全部实现销售；投资期间没有收入等。二是在多档税率并存的情况下，销售适用税率低于进项适用税率。2022年、2023年全国留抵退税金额分别为2.46万亿元和0.65万亿元，分别占当年全国税收收入的14.8%和3.6%。 我国国内增值税是按生产地原则划分各级政府税收收入。这种税收共享设计，使得增值税留抵退税问题变得突出，例如，欠发达地区企业从发达地区购买设备，发达地区财政得到增值税，而由欠发达地区财政向企业退税（吕冰洋，2024）。 为缓解这个问题，2019年国务院发布的《关于印发实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案的通知》中，对增值税留抵退税分担机制进行了调整完善，明确：增值税留抵退税地方分担的部分（50%），由企业所在地全部负担（50%）调整为先负担15%，其余35%暂由企业所在地一并垫付，再由各地按上年增值税分享额占比均衡分担，垫付多于应分担的部分由中央财政按月向企业所在地省级财政调库。 2022年3月21日国常会决定“中央财政在按现行税制负担50%退税资金的基础上，再通过安排1.2万亿元转移支付资金设立3个专项，支持基层落实退税减税降费和保就业保基本民生等。其中，对新增留抵退税中的地方负担部分，中央财政补助平均超过82%、并向中西部倾斜”。 这一举措实际上可以让经济发达省份承担更多退税义务、减轻退税对地方财政带来的压力，不过仍无法缓解地区之间财力不均衡、地区间税收与税源背离、以及转移支付可能带来的效率损失等问题。 图表12：不同的中央与地方、地方政府间税收共享规则及其优缺点 第二，优化共享税分