宏观经济研究财税改革系列研究之一：消费税改革

核心观点： 2024年7月21日，《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》。在“健全宏观经济治理体系”部分，阐述了深化财税体制改革的重点方向，涵盖了健全预算制度、健全税收制度（央地结构、税目结构）等方向，体现了改革的目标导向与问题导向相结合。 哪些财税问题待优化？我们理解一是税收与非税收入结构有待优化：税收收入占比下滑、非税占比上升，其持续性相对不强，且对财政收入的支撑能力有所不足，财政收入占GDP比重也出现下降趋势。加之人口老龄化问题日益显著、民生福利需求增长，财政收支矛盾和债务风险有进一步抬升的风险。 二是中央与地方财权事权有待进一步优化：地方职责相对较多，而财税收入能力差异较大，加之央地税收分成，地方财政收支缺口逐年扩大，地方债务问题逐步显现。 进一步完善地方税系，无疑是目前地方政府收入占比下降、化债任务较重背景下，一个较好的突破点。我们从本篇报告起，逐一讨论市场较为关注的多项税种如何支持地方增加自主财力，拓展税源。 本篇重点讨论消费税。 目前国内消费税是我国税收的第四大税种，收入由地方征收后全部上缴中央。财政部数据显示，2023年国内消费税收入1.6万亿元，占当年全国税收收入的8.9%，占GDP比重为1.3%。这一比重比全球一些消费税制度与我国类似的发达国家如英国、法国、德国、卢森堡、新西兰等平均2%以上的水平，还有一定上升空间。 消费税改革的线索，从过往的以调整税率、增加税收项目为重心逐渐转变为后移征收环节与稳步下划地方。短期内，地方收入增长可能主要依靠增量税收。从征管难度、收入体量、引导/限制消费角度看，我们认为烟酒税征收环节后移可能条件暂不具备，汽车和成品油消费税征收环节后移概率较大。 改革落地时间点暂未明确，考虑数据可得性与可比性，本文将2022年作为基期，以2022年消费税收入作为存量核定基数进行模拟测算。（相关测算结果对假设条件依赖较大，仅供参考） 贡献多少增量收入？ 增量一是来自国内烟酒、成品油、汽车等产量销量增长带动消费税收总量增长。增量二是来自征收环节后移、部分从价税的税基扩大带动消费税收增长。综合考虑两方面因素，可能带动地方一般公共预算增长约4962亿元，增幅约为4.6%。 若进一步深化消费税改革，在后移征收环节的基础上加大地方分成比例，带给地方财政自主支配的收入可能会进一步提高。假设烟、酒、成品油、汽车消费税均按中央：地方=1：1分成，合计或将为地方税收增加9000-11000亿元，增幅约在8%-10%。 哪些省份获益？ 若以2022年各省消费税的100%作为存量基数上解中央，按照增量归属地方的原则，那么当消费税征收环节后移+增量归属地方的相关改革落地，广东、四川、重庆、河南等21个省可获得增量收入。以各省增量收入占本省一般公共预算收入比重衡量增速，31省增幅中位数约为5.4%。同理，若先后移再分成，可获得增量收入的省份与上述情形一致。 若先分成再后移，即假如未来消费税在央地分成比例与当前保持一致，仅改为征收环节后移，且不考虑后移征收环节带来的消费税增长，受益省份可能为广东、四川等17个省。 风险提示：国内宏观经济政策不及预期；本文测算中包含较多假设，实际情形可能有偏差；国际宏观经济贸易环境超预期走弱；消费税改革节奏不及预期；信用事件集中爆发。 2024年7月21日，《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》（下称《决定》）发布，提出了一系列改革任务。其中，在“健全宏观经济治理体系”部分，阐述了深化财税体制改革的重点方向，涵盖了健全预算制度、健全税收制度（央地结构、税目结构）等方向。我们理解，《决定》中提出的财税改革，可谓目标导向和问题导向相结合。 图表1：二十届与十八届三中全会《决定》对财税体制改革相关表述对比 一、哪些财税问题待优化？ 1.税收与非税收入结构有待优化 1994年至2016年，税收占一般公共预算收入的比重整体呈下降态势，此后这一比重开始在83.5%上下波动，今年上半年降至81.2%。税收收入比重下降，对应的是非税占比上升，非税包含行政事业性收费、罚没收入等，尽管能一定程度弥补财政预算收入不足，但其持续性相对不强，且对营商环境有影响。 此外，税收占GDP的比重也有下降的倾向。2015年税收占GDP比重达到阶段性高点的18.7%，之后有所回落，这其中或有减税降费的影响，但可能也从侧面表现出经济的“造税能力”有所下降。2023年，税收占GDP的比重降至14.4%，而今年上半年，全国税收收入同比下降5.6%，明显低于同期GDP增长速度，税收占GDP比重大概率进一步下降。横向对比看，近十年我国税收占GDP比重在全球重要经济体中相对较低，不仅明显低于福利较高的欧洲部分国家以及美国、日本、韩国等发达国家，也略低于南非、泰国等发展中国家的水平。 图表2：一般公共预算和政府性基金收支中地方占比 图表3：部分国家/地区税收占GDP比重 考虑我国财政的其他收入来源（政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障基金预算），我们剔除重复计算部分（包括一般公共预算向社保基金的补贴，以及用国有土地使用权出让收入安排的支出），2023年财政“四本账”收入合计约32.5万亿元，占GDP比重25.8%。这与OECD测算的26.8%比较接近。横向对比看，近十年我国财政收入占GDP比重高于南非和泰国，低于欧美、日本等一些发达国家。近两年由于房地产行业持续调整，政府性基金预算收入下降，我国财政收入占GDP比重也出现下降趋势；加之人口老龄化问题日益显著、民生福利需求增长，财政收支矛盾和债务风险有进一步抬升的风险。 图表4：部分国家财政收入占GDP比重 图表5：财政“四本账”合计收入及占GDP比重 2.中央与地方财权事权有待进一步优化 2013-2023年，财政的“两本账”中，全国一般公共预算支出地方占比在85%以上，2022年上升至86.4%，而同期地方收入占比在54%上下波动，未明显上升；政府性基金预算支出地方占比在95%上下波动，而地方收入占比在94%上下波动，并且一直低于支出占比。地方职责相对较多，而财税收入能力差异较大，加之央地税收分成，地方财政收支缺口逐年扩大。2023年地方政府两本账收支缺口扩大至14.9万亿元，比2013年的4.3万亿元提高两倍以上。 图表6：一般公共预算和政府性基金收支中地方占比 图表7：中央对地方转移支付和中央、地方“两本账”收支缺口 弥补地方财政收支缺口，一则需要中央对地方转移支付和税收返还，二则需要地方政府发行专项债等进行筹资。但要看到中央向地方转移支付能力受自身收入所限，无法覆盖地方财政收支缺口的增长。2017年后中央转移支付占中央两本账收入比重明显增加，2022年上升至98%，明显高于2013-2017年平均68%的水平。2017年后转移支付占地方财政收支缺口的比重出现明显下滑，表明仅靠中央转移支付尚不足以支撑地方财政支出。也是在这一时期地方政府专项债发行量开始明显增长，从2018年新增1.32万亿元，到2023年新增3.96万亿元。而地方政府和中央政府杠杆率分别从2018年初的19.5%和15.8%上升至2023年末的32.3%和23.8%，地方政府债务压力比中央政府增长更快。 图表8：中央政府和地方政府杠杆率（%） 图表9：中央、地方一般公共预算支出同比（%） 2024年上半年，财政部数据显示我国一般公共预算收入和政府性基金收入分别同比下降2.8%和15.3%。两本账合计，地方收入和支出占比分别为61.7%和88.9%，收入占比下降、支出占比上升的趋势仍在延续。但地方政府化债背景下，今年地方债发行节奏明显偏慢，对财政支出、托底经济的功能发挥受到一定制约。今年上半年，社融口径新增政府债净融资3.34万亿元，融资进度不及近五年平均水平；其中地方政府专项债净融资1.5万亿元，进度也明显低于近五年水平。7月份专项债净融资2815亿元，累计融资进度45.5%，低于2019-2023年平均值67.3%。地方政府财政收支矛盾与融资速度均有待缓解和优化。 图表10：社融口径政府债净融资当月值（亿元） 图表11：新增地方政府专项债发行进度（%） 因此，从以上两个主要问题出发，我们可以更好理解本次《决定》提出的若干财税改革方向。“把依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的收入全部纳入政府预算管理”，有利于“四本账”统筹政府财力预算与管理，多角度扩展财政收入来源，支持日益增长的财政支出需求。同时中央上收部分事权、地方增加财权，有利于缓解地方政府财权事权与债务增长的矛盾。 图表12：财政收入四本账可能的优化方向 进一步完善地方税系，无疑是目前地方政府收入占比下降、化债任务较重背景下，一个较好的突破点。实际上税收伴随着整个经济循环的生产、分配、使用和积累的各个环节，需要平衡经济循环中的经济效率、居民/企业/集体/个人的受益原则、以及中央/地方政府的宏观调控和有效激励。因此增值税、选择性消费税等税源地域分布不均匀的税种，可能更加适合中央收税或央地分成。而一般性消费税房产税等，税源分布相对均匀或直接针对属地居民的税收，一定程度可以推动当地政府提高消费、居住环境等公共服务水平，可能更加适合设置为地方税。 图表13：税收设置的要求和特点 回顾1994年以来财税改革的线索，城乡间/内外资标准逐步统一、税收法制化不断完善是整体方向。2021年，《十四五规划》提出，要进一步完善现代税收制度，重点提及消费税、所得税和财产税。2024年《决定》提出推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，完善增值税留抵退税政策和抵扣链条，优化共享税分享比例。研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税，授权地方在一定幅度内确定具体适用税率。 我们从本篇报告起，逐一讨论市场较为关注的多项税种如何支持地方增加自主财力，拓展税源。 图表14：1994年以来我国税收制度改革重要节点 二、消费税改革如何支持地方增加财力？ 1.我国消费税现状 目前国内消费税是我国税收的第四大税种。财政部数据显示，2023年国内消费税收入1.6万亿元，占当年全国税收收入的8.9%，占GDP比重为1.3%。 图表15：2023年我国税收结构 我国目前征收的消费税为中央税，更多起到调节生产消费和社会财富再分配的作用。 主要针对三类特定商品征收：过度消耗资源和危害生态环境的商品（如汽油、柴油、汽车、轮胎），过度消费不利于人类健康的商品（如烟、酒）以及只有少数富人才能消费得起的商品（如贵重首饰）等征收，可以理解成一种“选择性消费税”。全球50%以上的国家如美国、英国、新西兰、卢森堡、瑞士、奥地利以及南美许多国家，都采用类似的“有限型课征范围的消费税制度”。与此对比的则是无选择性的、一般消费的增值税（“一般性消费税”），如意大利、日本、韩国、以色列等国，可能更加接近此类税制。 不过从消费税占GDP比重看，对比全球一些消费税制度与我国类似的发达国家如英国、法国、德国、卢森堡、新西兰等，2010年-2019年其消费税收入占GDP比重的平均水平在2%以上，我国的这一指标可能还有一定的上升空间。 图表16：国内消费税及其占税收比重 图表17：税收收入占GDP比重:消费税（%，2010-2019年平均） 从征收环节看，除金银首饰和超豪华小汽车的征收环节涉及零售端、卷烟涉及批发端，其他多数商品均在生产环节征税，意味着消费品的生产单位（或委托加工方/进口单位）是主要的征税对象。一般来说，在生产环节征税，一则征管难度较小，二则具有较大的收入弹性，与经济增长关系较密切；但同时也可能引发地方政府之间的税收竞争、盲目扩产，不利于全国统一大市场的形成和经济、环境绿色可持续发展。由于目前消费税征收的多数税目的生产地在全国分布不均匀，并且其过度消费具有一定的“负外部性”，因此更加适宜作为中央税或者中央和地方分成。 从计税方式看，我国消费税实行从价计税、从量计税，或者从价和从量复合计税的办法计算应纳税额，税基分别锚定销售额、销售数量或两者