联合国武器禁运受到审查

SWP研究论文 JudithVorrath 联合国武器禁运受到审查 有效解决冲突的障碍和选择 StiftungWissenschaftundPolitik 德国研究所国际和安全事务 SWP研究论文2024年9月12日，柏林 ∎ 尽管仍然存在多个联合国武器禁运措施以阻止武器和军事物资流入冲突区域 ，但在过去十年中，联合国安理会仅在少数情况下对相关问题采取了重新设计禁运措施的决定，尽管在这一问题上通常并未出现僵局。 ∎ 近期的调整决定本质上为各自国家政府的安全力量创造了或延长了例外或豁免。此举旨在增强其对抗非国家武装团体的能力。 ∎ 伴随的控制机制日益引起争议——这不仅在相关国家内部，也在安全理事会成员国之间引发了争议。同时，对禁令的有效政治指导及其适应特定冲突情境的策略已被证明颇为困难。 ∎ 本研究主要关注相对较活跃的联合国对索马里、利比亚、刚果民主共和国和中非共和国的武器禁运措施。对于这些国家，它揭示了执行和执法过程中普遍存在的挑战：a)走私和不正规供应，这也反映了冲突国际化的趋势；b)在存在高风险将武器从官方库存转移的情况下的政府部队例外和豁免；c)技术使用增加，如无人机和简易爆炸装置的使用，其组件必须作为两用商品进行控制。 ∎ 这表明需要进一步改革武器禁运。然而，最重要的是，这些措施需要更好地与政治进程相联系，尤其是在受影响地区。武器禁运也可以作为获取更多信息或作为与国际认可政府谈判筹码的有用工具。 SWP研究论文 JudithVorrath 联合国武器禁运受到审查 有效解决冲突的障碍和选择 StiftungWissenschaftundPolitik 德国研究所国际和安全事务 SWP研究论文2024年9月12日，柏林 此作品在CCBY4.0下获得许可 SWP研究论文由研究院的资深研究人员和执行委员会进行同行评审。它们还经过了校对处理。如需了解我们的质量控制流程，请访问SWP网站：<https://www.swp-berlin.org/en/about-swp/quality-management-for-swp-publications/>。SWP研究论文反映了作者的观点。 SWP 德国国际与安全事务研究所 Ludwigkirchplatz3-4107 19柏林德国电话+49308 8007-0传真+4930880 07-200www.swp-berlin .orgswp@swp-berlin.org ISSN(打印)2747-5123I SSN(在线)1863-1053DOI:10.18449/2024RP12 （更新英文版SWP-Studie6/2024) 目录 5个问题与建议7引言：联合国武器禁运在武装冲突背景下的 考量10自制裁年代以来的联合国武器禁运 波恩-柏林进程之后的10项改革142000年代的影响有所改善 16联合国武器禁运的设计和实施：当前的挑战 政治框架：安全理事会当前制裁措施的决策33监控执行：挑战与弱点 40更明智地使用联合国武器禁运：起点和条件42缩写 JudithVorrath博士是SWP国际安全部门的高级协会。 问题和建议 正在审查的联合国武器禁运：有效促进解决冲突的障碍和选择 与其他类型的联合国制裁相比，武器禁运被施加的频率最高。几乎所有旨在解决武装冲突并支持和平进程的当前联合国制裁制度都包含这样的禁运。因此，它仍然是《联合国宪章》第七章工具箱中的重要组成部分。然而，近期对其影响和有效性的证据却很少。许多仍然生效的禁运针对的是长期持续且似乎陷入僵局的武装冲突。无法改变这种总体情况的事实往往被视为其无效性的证明。 调查结果表明，2000年代的各种改革无疑改善了对武器禁运的遵守和实施。然而，在过去十年中，不仅联合国的制裁发生了重大变化；(安全)政治环境也发生了变化。这可能造成新的或更高的障碍，阻碍禁运，为解决冲突做出有效贡献。因此，这项研究集中于联合国武器禁运作为一种工具是如何发展的，安全理事会如何使用武器禁运，以及在执行武器禁运方面面临哪些挑战。关键问题是，这种禁运对解决冲突作出有效贡献存在哪些障碍，文书在不断变化的条件下仍然发挥着什么作用。 本研究追踪了在冲突背景下当前联合国（UN）实施的八项武器禁运措施的制定、执行和政治运用过程。原则上，联合国成员国负责执行这些禁令。然而，联合国安全理事会（UNSC）负责制定和实施武器禁运，而其附属机构制裁委员会监督执行情况。委员会还拥有一定的决策权，例如，可以将个人或实体列入制裁名单，或根据对武器禁运的豁免批准供应。 联合国安理会在四个案例中相对活跃-包括在过去十年中：武器禁运 SWP柏林联合国武器禁运接受审查2024年9月 5 问题和建议 在索马里、刚果民主共和国（DRC）、利比亚和中非共和国（CAR）。这些将是本次分析的主要焦点。在这些情况下，制裁是在截然不同的背景下实施的，但后来都遵循了相似的模式。它们旨在支持国际认可的政府巩固并扩大其权威，面对不完全或不可持续的和平协议。其核心目标是削减向阻碍冲突解决的非国家行为体的武器流通，同时对政府安全力量设置例外或豁免，允许其接收外部支持。 此类适应基于对各自政治进程发展所持的特定预期。当这些预期在所研究的案例中未能实现时，难以做出进一步的调整，部分原因在于相关国家政府越来越要求解除联合国的武器禁运。安全理事会成员国之间关于是否以及在何种条件下解除禁运的意见分歧也在增大。此外，安全理事会对于个别武装冲突的关注程度波动不定。取决于被选举和常任理事国的国家利益，除了解决冲突之外，其他目标（如打击国际恐怖主义或扩大影响力）变得更为重要。这可能与武器禁运的规定相冲突，尤其是因为安全理事会成员中有重要的武器和军事装备制造商。 冲突地区存在高风险，武器和弹药可能会从官方库存中转移。在所研究的冲突背景下，武装无人机、无人驾驶无人机以及简易爆炸装置（IED）等技术也被越来越多地使用。这使得关于双重用途商品是否受到联合国武器禁运覆盖的问题变得更加复杂且有力。 从这些挑战中可以进一步推导出改革的需求。例如，武器禁运法规中的现有不确定性应该得到澄清，特别是关于其确切范围和提供的豁免。然而，整体而言，真正阻碍有效冲突解决的障碍存在于其他地方。如分析所示，对武器禁运的决定更多地涉及联合国安全理事会的永久封锁问题，而不是政治目标与具体冲突动态以及和平努力条件变化之间缺乏联系。防止武器和其他军事装备不受控制地流入冲突区域仍然是明显的方法。然而，武器禁运的设计必须不断适应冲突，并根据获取军事物资的情况进行调整。这是唯一可以使禁运成为有效谈判筹码的方式。当这种选择不存在时 ，联合国监测的信息至少可以在其他方面被利用——例如，如果欧盟正在考虑实施或收紧自己的武器禁运 ，尤其是在联合国禁运终止或放宽的情况下。 此类因素使通过武器禁运手段解决冲突的政治引导变得复杂，更加强调提升其实施与执行的效能，理由正当。联合国架构提供了多种起点，尤其是通过专家小组的现有共同监督工作，这些专家小组与相应的制裁委员会合作。他们的报告（其中部分公开）揭示了本研究关注的四个“活跃”核心案例中的一些普遍挑战。首先，走私和非正规供应武器及军事装备反映了武装冲突在地区和国际层面的交织联系。此外，对特定政府安全力量存在的禁运豁免不仅增加了监控难度，也可能削弱强化国家权威的目标，因为这可能导致对法律秩序的破坏，从而为非法活动提供空间。 SWP柏林联合国武器禁运接受审查2024年9月 6 简介：武装冲突背景下的联合国武器禁运 到2022年底为止，武器禁运是最常使用的联合国制裁类型。所有旨在解决武装冲突并支持和平进程（除了 对马里的制裁）的联合国制裁制度，均属于此类。1此外还包括了武器禁运。然而，这一工具在近期的学术 和政治辩论中往往扮演着从属角色。有时，和平努力围绕着武器问题进行。 例如，在2020年初柏林利比亚会议期间对利比亚实施的制裁，这是对国内局势升级的反应——尤其是冲突各方从外部获得的强大军事支持。然而，总体而言，人们越来越认识到这类制裁难以执行且效果有限。尽管如此，它们仍然是应对即将爆发或已经发生的武装冲突时明显可用的手段。2这也在联合国的辩论中有所体现，例如在2021年2月缅甸发生军事政变后，可能实施联合国对缅甸的武器禁运这一议题。3在2022年7月，尽管中国通常对制裁持批评态度，却在安全理事会呼吁对海地实施全面武器禁运，并最初未能如愿。随后建立的海地新的制裁制度包括了... 2022年10月，针对特定个人和实体实施了有目标的武器禁运。而在2023年10月，该禁令最终扩展至海地全境。4 若联合国安全理事会发布禁运武器的决议，这将导致所有成员国负有责任，以阻止向目标区域或针对特定行为体出售或提供武器及相关物资。5相比之下，欧盟采取了诸如禁止向俄罗斯出口武器及关联物资等限制性措施，而这些制裁几乎具有全球影响力。联合国制裁的执行责任落在所有成员国身上。然而，在武器禁运的情况下，相关邻国以及重要出口国尤为重要。与对指定于制裁名单上的个人或实体有效的旅行禁令和资产冻结（以及针对特定个人或实体的武器禁运）不同，普遍的武器禁运适用于特定领土或特定行为体 ，通常为非国家武装团体。 总体而言，联合国制裁旨在引发行为变化，限制特定行为者的行动选项，或表达对特定行为的不批准。 1对马里的制裁制度没有延长到2023年8月。 2玛格丽特·多克西，“对制裁十年及以后的反思”国际期刊，(2009年春季)：539-49(546)。 32021年6月，联合国大会通过了一项对缅甸不具约束力的 武器禁运决议，中国和俄罗斯等五个安理会成员国投了弃权 票。“联合国对缅甸实施非约束性武器禁运”今日军备控制,(JulyandAugust2021),<https://www.armscontrol.org/act/2021-07/news-briefs/un-adopts-nonbinding-arms-embargo-myanmar>(accessed13September2023). 4UNSC,resolutionS/RES/2699(2023),2October2023 ,para.14(accesstoUNSecurityCouncilResolutionsintheUnitedNationsElectronicDocumentArchiveathttps://documents.un.org)。 5这适用于联合国强制性的武器禁运，它也可以实施自愿性 禁运。在自愿性禁运的情况下，成员国仅被要求停止交付，而强制性武器禁运必须以法律约束的方式执行。DamienFruchart,PaulHoltom,SiemonT.Wezeman,DanielStran-dowandPeterWallensteen,联合国武器禁运：它们对武器流动和目标行为的影响（索尔纳：斯德哥尔摩国际和平研究所[SIPRI]和乌普萨拉：乌普萨拉大学，2007年11月)，1f。 SWP柏林联合国武器禁运接受审查2024年9月 例如违反国际准则。6 主要关注点通常集中在行为改变上。针对个别行为者 实施的金融制裁或对特定行业的贸易禁运等负面经济影响被视为实现这一改变的手段。7然而，要实证地证明这种影响可能较为困难。对于武器禁运而言，其主要逻辑也有所不同。它们并非旨在造成经济损害，而是旨在阻止（进一步）获取武器、军事装备或对冲突各方的军事支持。其目的是限制这些方使用军事力量的能力。违反禁令的重复行为不仅因为与这一目标相悖而成为问题；如果后果几乎不存在，最初由措施实施所引发的任何信号效应也可能迅速消退。此外，威胁实施、调整或部分解除武器禁运，以及在冲突各方之间的谈判中将其作为讨价还价的筹码，都可能被用来作为谈判策略。 包括了强制性的武器禁运。因此，这一工具依然作为联合国宪章第七章下工具箱中的重要组成部分而保持其重要性。 对于实施武器禁运而言，相关邻国以及重要出口国最为关键。 尽管如此，关于联合国武器禁运的影响和有效性的新系统性证据不