地方政府债与城投行业监测周报2024年第32期：“108号文”推动地方资产负债表构建多地“砸锅卖铁”式化债何以为继？

方政府债与城投行业监022年第9期 测周报2 性债务监管高压态势不变强调防范“处置风险的风险” 地 隐 监测周报 2024年8月19日—2024年8月25日 总第311期 2024年第32期 地方政府债与城投行业 “108号文”推动地方资产负债表构建多地“砸锅卖铁”式化债何以为继？ ——地方政府债与城投行业监测周报2024年第32期 作者： 中诚信国际研究院 鲁璐llu@ccxi.com.cn 张堃kzhang02@ccxi.com.cn 汪苑晖yhwang@ccxi.com.cn 中诚信国际研究院执行院长袁海霞hxyuan@ccxi.com.cn 【地方政府债与城投行业监测周报2024年 第31期】三大维度扩大专项债资本金应用四川泸州发布村级债务管理办法，2024-8-21 【地方政府债与城投行业监测周报2024年第30期】“134号文”后贵州六盘水拟发境内债置换境外债，2024-8-16 【地方政府债与城投行业监测周报2024年 第29期】专项债投向新增“平急两用”领域，多省审计披露专项债资金闲置挪用问题，2024-8-7 【地方政府债与城投行业监测周报2024年 第28期】创造条件加快化解融资平台债务风险，天津将合理支持平台债券接续发行，2024-8-2 【地方政府债与城投行业监测周报2024年 第27期】三中全会强调构建地方债务长效机制“134号文”打补丁“一揽子化债”，2024-7-26 如需订阅研究报告，敬请联系中诚信国际品牌与投资人服务部赵耿010-66428731； gzhao@ccxi.com.cn www.ccxi.com.cn www.ccxi.com.cn 本期要点 要闻点评 《市政基础设施资产管理办法（试行）》公开，推动地方政府资产负债表构建。第一，在“一揽子化债”背景下，建立完善地方政府资产负债表是做大增量、化解存量的基础，加强市政基础设施资产管理是完善地方政府资产管理的重要环节。市政基础设施由地方政府投入大量财政资金及举债形成，是行政事业性国有资产的重要组成部分，部分地区存在资产底数不清、职责不明、更新处置不规范问题，管理能力有待提升，《办法》的出台为此提供了制度细则。值得注意的是，在摸清资产以后，化债时不能局限于对地方政府资产端“做减法”，而更要注重“做加法”、加大对国有资产资源的盘活力度，真正做大增量、可持续发展。第二，《办法》规定严禁为没有收益或收益不足的市政基础设施资产违法违规举债、不得增加隐性债务，要求通过发行专项债建设的市政基础设施管护期间产生的有偿使用收入需优先偿还对应项目的专项债本息，不得挪作他用。在地方债务负担较重，重点省份债务风险较大的情况下，开展市政基础设施建设需量力而行、严格遵循政府投资建设程序，对于纯公益性项目需落实好财政资金来源，牢守不新增隐债的底线。在项目将收益优先偿还债券本息过程中需注意加强信息化动态管理、编制好资产报告并做好监督检查，以防挪用。 重庆璧山“砸锅卖铁”、内蒙古某旗“杯水车薪”，化债需因地制宜保障可持续性。在当前经济修复承压、控增化存化债工作持续推进过程中，需关注到部分地方政府面临着较大财政压力，对于化债资金的筹措已从“开源节流”演变为“砸锅卖铁”，个别地区甚至存在“化债杯水车薪、难以为继”的困难。需明确化债并不等于债务清零，而是为了保持财政和经济与债务之间的可持续性，最重要的是保持债务的接续和滚动。一是建议适时优化调整化债政策，平衡好经济发展与债务化解的关系；二是建议建立完善政府资产负债表，进一步盘活国有资产资源，避免简单的“砸锅卖铁”。 本周有22家城投企业提前兑付债券本息 本周共有4只城投债券取消发行 地方政府债与城投债发行情况 地方政府债券：本周共发行65只地方债，发行规模较前值下降8.09%至1956.70亿元，净融资额减少1106.21亿元至496.70亿元；截至8月25日，剔除中小银行专项债后，新增债共发行26488.16亿元、完成全年限额（46200亿元）的57.33%，其中新增一般债4581.00亿元、完成全年限额（7200亿元）的63.62%，新增专项债21907.16亿元、完成全年限额（39000亿元）的56.17%。加权平均发行利率较前值下行9.89BP至2.21%，利差走阔2.40BP至7.36BP。 城投债：本周共发行176只城投债，发行规模较前值上升7.47%至1194.01亿元，城投债净融资额较前值下降92.16亿元至-296.99亿元。发行券种以一般中期票据为主；发行期限以5年期为主；发行人主体级别以AA+级为主。本周城投债平均发行利率为2.44%、较前值上行7.53BP，发行利差为62.73BP、较前值走阔9.06BP。城投境外债共发行13只、规模合计160.74亿元，加权平均发行利率为5.36%，城投境外债穿透信用主体的行政层级以区县级为主、主体评级以AA+为主。 地方政府债与城投债交易情况 城投级别调整：根据公告信息，本周无城投级别调整。 城投信用事件及监管处罚：根据公开信息，本周未发生城投信用风险事件。 地方债：本周，地方债现券交易规模共计3814.02亿元，较前值增加1356.83亿元；各期限地方债到期收益率多数下行，平均下行幅度为1.83BP。 城投债：本周，城投债交易规模为3203.56亿元，较前值增加217.07亿元；城投债各期限到期收益率均上行，平均上行幅度为6.11BP。信用利差方面，1年期、3年期、5年期AA+城投债利差分别走阔9.56BP、14.58BP和10.45BP。 城投债异常交易方面：广义口径下，本周共有44家城投主体的47只债券发生55次异常交易，主体数量、债券数量、异常交易次数均下降。 城投企业重要公告一览 一、要闻点评 （一）《市政基础设施资产管理办法（试行）》公开，推动地方政府资产负债表构建 7月23日，财政部、住建部等六部门出台了《市政基础设施资产管理办法（试行）》 （财资〔2024〕108号，下称《办法》），8月26日《办法》公开发布，从市政基础设施配置管理、维护和使用管理、处置管理、信息化管理等方面作出要求；并对市政基础设施资产报告具体内容做出规定，包括市政基础设施资产的类型、数量、入账价值、债务形成资产情况，市政基础设施资产形成、管理养护、使用、处置和收益情况等。 动态点评：《办法》的出台和公开为地方政府摸清市政基础设施资产底数、加强相关管理提供了制度依据，有利于地方政府资产负债表的构建与完善，对于防止国有资产流失、促进国有资产盘活具有积极作用，其中不得增加隐性债务、有偿使用收入优先偿还专项债本息的规定符合地方政府债务管理的一贯要求。我们从以下两点详细分析：第一，在“一揽子化债”背景下，建立完善地方政府资产负债表是做大增量、化解存量的基础1，《办法》所要求的加强市政基础设施资产管理是完善地方政府资产管理的重要环节。近年来各界对于地方政府负债端高度关注，但对资产端关注不足，而无论是短期化债还是长期发展，不仅要掌握债务体量，还需摸清摸透资产。虽然当前我国地方层面不存在资不抵债问题，但由于国有资产的特殊性质，大多存在难以快速变现和定价难的问题，处置中还易涉及国有资产流失问题，因此需全面梳理各类资产的规模、权属及流动性，把依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的收入全部纳入政府预算管理，为债务化解和后续发展提供更有价值的参考，《办法》的出台为市政基础设施规范化管理提供了制度细则。值得注意的是，在摸清资产以后，化债过程中不能仅局限于对地方政府资产端“做减法”，而更要注重“做加法”、加大对国有资产资源的盘活力度，真正做大增量、可持续发展。第二，《办法》规定严禁为没有收益或收益不足的市政基础设施资产违法违规举债、不得增加隐性债务，要求通过发行专项债建设的市政基础设施管护期间产生的有偿使用收入需优先偿还对应项目的专项债本息，不得挪作他用。当前地方债务负担较重，重点省份债务风险较大，开展市政基础设施建设需量力而行、 1详见《财经》杂志2023年11月15日发布的《专访中诚信国际袁海霞：地方债务的提速化解与长效机制改革》， https://mp.weixin.qq.com/s/KmtUxt15cNKCdDih6Ldjqw 严格遵循政府投资建设程序，按照“35号文”要求加强管控重点省份政府投资项目融资，对于纯公益性项目需落实好财政资金来源，牢守不新增隐债的底线。此外，《办法》要求市政基础设施专项债项目将收益优先偿还债券本息，规范了市政基础设施项目的资金运用、对专项债偿还起到了一定保障作用，在此过程中需注意加强信息化动态管理、编制好资产报告并做好监督检查，以防挪用。 （二）重庆璧山“砸锅卖铁”、内蒙古某旗“杯水车薪”，化债需因地制宜保障可持续性 8月27日，内蒙古自治区赤峰市阿鲁科尔沁旗公布《2024年1月至6月财政预算执行报告》，在分析当前财政工作面临的挑战时指出，“2024年以来，本旗政府隐性债务全部为银行贷款和各类基金，化债手段单一，资金来源极其有限，地方政府没有债券以外的融资渠道。化债没有源头活水的支撑，必将难以为继。目前，本旗的财力状况仅能勉强保障当年‘三保’任务，化解债务杯水车薪，面临严重的信用违约风险。”8月28日，重庆市璧山区人民政府办公室发布《关于成立重庆市璧山区“砸锅卖铁”工作专班的通知》，专班按照《重庆市璧山区推动国有资产盘活工作方案》相关要求成立，成员由区财政局、国资中心、税务局、审计局、规划自然资源局、绿发集团、两山集团组成，统筹负责全区“砸锅卖铁”工作，包括制定工作方案、明确实施范围、确定资产包、建立价格决定机制、完善奖惩措施、推动项目落地、开展政策宣传等。 动态点评：2023年8月提出并持续推进的“一揽子化债”取得了积极进展，日前财政部相关负责人公开表示“地方政府债务风险得到整体缓解，隐性债务规模逐步下降”，中诚信国际口径下2023年地方广义债务增速由11%回落至8%。但值得注意的是，在当前经济修复承压、控增化存工作持续推进过程中，部分地方政府面临着较大财政压力，对于化债资金的筹措已从“开源节流”演变为“砸锅卖铁”，个别地区甚至存在“化债杯水车薪、难以为继”的困难。2024年以来，受经济修复动能减弱、房地产市场持续调整以及土地市场低迷等多重因素影响，财政收入持续承压。前七个月全国一般公共预算收入累计同比下降2.6%、降幅较上月收窄0.2个百分点，政府性基金预算收入降幅进一步扩大至18.5%，广义财政收入完成预算进度仅为53.9%，处于历史较低水平，上半年有14个省份的财政平衡率进一步下滑。实际上，除了重庆璧山区，此前内蒙古乌海市、乌兰察布市，贵州省麻江县，福建省泉州市泉港区，甘肃省定西市等地也在化债政策文件中出现过“砸锅卖铁”处置资产、筹措化债资金等表述，但成立工作专班尚属首次，这一方面体现了地方政府化债的决心，另一方面也充分反 映了地方政府在财政刚性支出和债务化解中面临的多重压力。中诚信国际研究院执行院长袁海霞博士8月28日在接受经济观察报记者采访时提出“化债并不等于债务清零，是为了保持财政和经济与债务之间的可持续性，最重要的是保持债务的接续和滚动”2。基于此定位，一是建议适时优化调整化债政策，平衡好经济发展与债务化解。如可适当放宽利息偿还政策，允许交易所城投债利息借新还旧；动态优化“名单制”管理，将融资约束政策从以省为单位调整至以地市级为单位、满足合理融资需求；对各地化债目标的要求也应与当地经济发展速度、城投转型速度等相匹配，充分考虑各地尤其是如阿鲁科尔沁旗等弱区域的债务腾挪空间。二是建议建立完善政府资产负债表、进一步盘活国有资产资源。地方政府应该在摸清家底和梳理好资产负债表的基础上，分类处置债务、盘活存量资产，做好增量管理。融资平台除了通过市场化转让、核销等手段变现资产资源、筹集化债资金外，更应着眼于提升资产价值或运营效益，同时防范国有资产流失，可与投资银行、AMC等机构加强合作，运用REITs、资产重组、债转股、资产证券化等手段分类增效、盘活、处置。此外，