印度：阿萨姆邦利用政府技术解决方案进行公共财政体制改革（英）-2024

授权公开披露 授权公开披露 授权公开披露 授权公开披露 治理 公平增长、金融和机构说明 GovTech案例研究：有效的解决方案 印度：利用GovTechSolutions作为阿萨姆邦的推动者进行公共财政体制改革 简单、高效、透明的政府系统 版权所有©2024国际复兴开发银行/世界银行地址：1818HStreetNW,华盛顿DC20433电话：202-473-1000 互联网：www.worldbank.org 本工作由世界银行的工作人员与外部贡献者共同完成。本报告所呈现的发现、解读和结论并不一定代表世界银行、其执行董事会或其所代表政府的观点。 世界银行不保证本工作所包含数据的准确性、完整性和时效性，并不对信息中的任何错误 、遗漏或差异负责，也不承担与使用或未使用这些信息、方法、过程或结论有关的责任。本工作中的地图所示边界、颜色、名称和其他信息均不表示世界银行对任何领土法律地位的判断或对其边界的认可或接受。 此处不应构成、被解释或被认为是对于世界银行特权与豁免的限制或放弃，所有这些特权与豁免均特此保留。 权限和权限 本作品中的材料受版权保护。鉴于世界银行鼓励知识传播，只要完整引用本作品，即可免费复制其全部或部分内容，用于非商业目的。 关于权利和许可的任何疑问，包括附属权利，应发送至世界银行出版物部门，世界银行集团，美国华盛顿特区1818H街NW，邮编：20433；传真：202-522-2625；电邮：pubrights@worldbank.org。 Introduction 为了回应公民的期望并实现其发展目标，印度政府在服务交付方面做出了显著改进，例如在直接现金福利转移和基于简单高效政府系统的税收管理部门提供的服务上取得了显著进步。在次国家层面，政府越来越多地采用数字技术进行改革，以应对预算和财政限制以及公民对更快服务、减少与政府面对面接触的需求。在印度，各种类型的企业在多个领域与政府有交易往来，因此，使税收管理部门的服务数字化成为大多数州政府的首要优先事项之一。 >>> 图1：阿萨姆邦-事实概览 地点: 印度东北部 人口:3120万 Area: 2 78,438km 国内生产总值： 4.09万卢比(540亿美元) in2020-2021 支出: 11.52亿卢比(140亿美元) 2022年4月-2023年3月 总收入： 8970亿卢比(110亿美元) 2022年4月-2023年3月 阿萨姆邦是印度东北部七个州中最大的一个，拥有3100万人口。阿萨姆邦政府（GoA）致力于推动数字化转型，以加强该地区的公共财政管理（PFM）并提升其信息技术（ICT）系统，从而实现大规模的数字治理。自2016年起，GoA启动并扩大了一系列改革措施，旨在实现公共部门现代化的两个关键方面：巩固核心政府系统，尤其是强化公共财政管理系统；以及利用政府科技（GovTech）工具增强公共服务交付。 1.资料来源:阿萨姆邦一览,https://assam.gov.in/stateportal/about-us/393；和账目概览(2023年3月)，https://cag.gov.in/uploads/state_accounts_report/account-report-MKI-MARCH-p-2023-0646e0abab02434-40109701.pdf 问题与目标 政府于2016年发布了一份白皮书，强调了影响国家财政表现的主要限制因素：预算膨胀而资源不足、对中央政府拨款的高度依赖、自有收入停滞、因自身未能及时报告前一笔拨款的使用情况而导致中央补助减少，以及相对较高的承诺。 负债。 预算准备、分配及执行过程中存在挑战；信息管理系统过时；支出管理和税收管理中的几个关键流程，包括纳税人接口，仍采用手动操作；这些机构的人力资源能力有限。过去尝试利用ICT加强公共财政管理（PublicFinancialManagement,PFM）系统并未取得显著成功，导致采取了较为保守和渐进的方法来采纳ICT解决方案。 在2016年白皮书之后，政府发展了一个雄心勃勃的计划，名为ReSTART阿萨姆——重构系统和技术以增强资源，以实现转型的阿萨姆——基于四大支柱（图2）。 >>> 图2：重启阿萨姆邦的四个支柱 重启阿萨姆邦 合理化收入 集合 动员额外的 资源 改进下的PFMASPIRe项目 实施大规模 支持IT的系统与“接近零”的人类 接口 世界银行印度治理全球实践团队与政府实体的财政部门合作，研究现有的公共财务管理系统、识别差距，并定义可能的解决方案。基于讨论与诊断分析，阿萨姆邦公共财政体制改革(ASPIRE)项目是概念化的；2017年由世行董事会批准，并附有原件 项目成本为4400万美元，包括世界银行贷款3500万美元。 ASPIRe项目的项目开发目标是“为阿萨姆邦预算执行的可预测性和透明度改进以及税收管理效率做出贡献”。改革依赖于政府科技解决方案，包括开发和现代化支持适当政策和流程重组的信息通信技术（ICT）应用；自动化手动流程并加强控制；以及整合公共财政管理的核心领域，包括现金和债务管理以及政府采购（见图3）。识别的领域涵盖了支出和收入方面的关键功能。项目鼓励充分利用现有的电子采购应用，并着重解决机构强化和能力建设的缺口。 2.阿萨姆州政府，阿萨姆州财务白皮书，2016年5月24日。3.在实施过程中（2021年），银行贷款减少了300万美元，以计入汇率节省。 >>> 图3：ASPIRe支持的GovTech解决方案 通用电子采集系统 通过与政府财政部系统集成的统一电子收集平台进行的在线/电子方式的政府收入收集。 与印度中央银行电子支付系统的整合 政府通过中央银行的核心银行业解决方案以及与GoA的财政系统整合进行的电子支付。 财务管理信息系统 将现有过时的国库系统替换并扩展到全面的综合FMIS ICT在商业税收中的新应用 替换碎片化和过时的税务信息管理系统及手动流程，转向集成的电子政府应用。 电子商务治理申请 基于工作流程的全面且透明的电子政务应用，旨在数字化手动分散的流程。 用于直接利益转移的数字基础设施 用于现金转账计划的上线和全生命周期管理的统一平台 相关服务 云服务 连通性 安全 硬件 业务流程再造 在国家政府的高层，策略明确——除非构建出更高效的ICT系统，否则政府将持续受到流程效率低下的困扰。政府意识到需要从先前的改革举措中汲取教训，并适应性地调整ICT解决方案及其实施方式以符合特定的州境需求。采取了多种缓解措施来应对发展ICT解决方案时可能产生的风险。在项目初期委派具有IT行业经验的高级公务员作为负责人，为公共财务管理系统（PublicFinancialManagement,PFM）改革奠定了基础，并促进了采购和实施策略的决策过程。 尽管进行了扎实的分析、制定了新计划并确定了改革领军人物，改革之路及其实施并未轻松。项目执行过程中出现了多个问题和挑战，而新冠疫情引发的延误进一步加剧了这些问题。例如，项目领导面临着多重相互竞争的责任和短暂任期的挑战。同样地，技术团队对旧有ICT应用的熟悉与舒适感需要克服改革领军人物所面临的变革阻力。最后，咨询人员在东北地区参与采购机会的犹豫不决是项目的一个挑战性方面。 解决方案和方法 需要对技术方法和技术选项做出明智的选择，同时考虑容量限制和过往经验。这要求团队进行深入讨论以解决冲突观点、调和风险规避，从而确定、达成共识、批准并根据长期讨论与协商来调整解决方案。 三年半的实施期限。 构建能力并支持GoA团队为识别、评估和实施ICT解决方案做好准备。 长期受限于全面改革、数字化进程及ICT解决方案的应用，导致政府在所需技能与可获取技能之间存在差距。这不仅要求员工愿意额外努力提升自身技能，还需确保有足够的人员能够投入时间参与项目活动并承担起责任。成功的关键因素包括： -员工的主动学习和技能提升意愿； -足够数量的员工能够专注于项目活动并承担责任； -全面改革、数字化进程以及有效利用ICT解决方案的推进； -•创为造了一缓个解鼓产励能持限续制学并习增和加技领能域发知展识的，环Go境A；团队访问了印度其他州，研究他们的预算执行管理系统（PFM），特别是财务 -管提理供系必统要（的F资MI源S）和和支消持费，税以系帮统助，员以工了克解服采技购能、差实距施并和提维高护效的率方。式。 •在世界银行组织了与全球专家的虚拟会议。来自政府方代表团的一支高级官员团队还访问了韩国，作为与韩国公共财政信息服务合作的一部分，以学习在韩国实施dBrain（韩国的FMIS）的经验。 •雇佣设计和业务流程重组顾问来识别现有系统中的差距，并建议改进流程和程序。 •雇佣项目管理顾问以支持内部团队工作，并监督系统集成商的表现和交付成果。 4.电子收集、电子支付、消费税、DIDS和商业税解决方案已推出并投入使用。过时的商业税收系统已被淘汰。FMIS的大部分内容已被推出。 在现代化现有ICT解决方案和开发新解决方案之间进行选择 对于财政和商业税务系统而言，政府实体（GoA）拥有遗留应用，这些应用已过时、碎片化，并且高度依赖手动流程。因此，GoA面临的决策是在现有系统基础上进行现代化改造，还是构建一个全新的系统。 •在财政系统案例中，政府实体（GoA）委托了一家小型软件开发商，逐步开发了一些关键预算和支出流程（统称为FinAssam）的模块，这些模块围绕现有的核心财政模块。根据技术评估和客观分析，政府实体决定将现有的FinAssam解决方案扩展到一个全面的FMIS（财务管理系统）。评估显示，抛弃现有模块采用全新的解决方案对于大约10,000个终端用户来说将是一场巨大的再学习过程，且伴随着开发风险。 •对于商业税务现有解决方案的评估采用了类似的方法，但在这种情况下，决定创建一个全新的电子治理应用来替换过时且碎片化的系统。关键决策点在于， 由印度2017年全国统一货物和服务税（GoodsandServicesTax,简称GST）的引入所带来的破坏性变革。这标志着全国范围内实施了一项新的间接税制度，该制度在全国各地统一，并采用了共同的信息技术平台。 在2017年印度引入商品及服务税（GST）系统后，这是一项颠覆性的事件。随后，商业税务部门完成了机构评估，并制定了组织重组、增加人员配置以及审计、数据分析和法律功能领域的强化行动计划。此外，还规划并实施了服务税审计培训、数据分析选项评估研究，以及参观其他州学习良好实践的考察活动。 技术与经济学和传统实践的选择 软件开发需要做出决策，这些决策可能影响解决方案的可持续性和运行及维护成本，如果技术或方法选择不当。 对于关税部门而言，定制解决方案是最具响应性的投标方案，该方案基于针对特定数据库开发的类似解决方案。此方案已在另一个州成功运行，有助于缩短开发和部署时间。政府进行了成本效益分析，以决定是否采用基于特定数据库的解决方案或要求应用程序使用开源数据库进行重新配置，此举可消除许可证费用。根据分析结果，政府决定实施基于特定数据库的解决方案。 在开发和推出各种应用的初期阶段缺乏功能性省级数据中心的情况下，政府采用了过渡性策略，在云端托管了大部分新解决方案，并计划在中期迁移到省级数据中心。这一决定还基于对一次性硬件采购成本与按需付费云服务提供商模式的利弊分析。所有应用现正被转移至省级数据中心。 数字解决方案 为公共部门技术（GovTech）解决方案，在财政管理改革中开发了多项数字应用。这些包括财务管理系统（FinAssam）；电子支付解决方案，电子政府收据会计系统（e-GRAS）；商业税和消费税管理的电子治理解决方案；以及正在最后阶段开发和部署、即将启用的直接利益转移数字基础设施（DIDS）应用程序，该应用将允许创建受益人登记册并促进向公民的现金转移。 除了e-GRAS外，所有应用均由本地私营企业定制开发，源代码归政