数字时代治理现代化研究报告——运用数字技术进行政府治理的经验、挑战及应对（2022年）

数字时代治理现代化研究报告 ——运用数字技术进行行政管理的经验、挑战及应对 （2022年） 中国信息通信研究院政策与经济研究所2022年8月 数字时代治理现代化研究报告 --运用数字技术进行政府治理的经验、挑战及应对 (2022年) 中国信息通信研究院政策与经济研究所2022年12月 版权声明 本报告版权属于中国信息通信研究院，并受法律保护。 转载、摘编或利用其它方式使用本报告文字或者观点的，应注明“来源：中国信息通信研究院”。违反上述声明者，本院将追究其相关法律责任。 前言 党中央、国务院高度重视运用数字技术创新行政方式、提高行政效能。党的十九届四中全会提出，建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则。“十四五”规划强调，全面推进政府运行方式、业务流程和服务模式数字化智能化，加快数字技术在辅助政府决策、突发公共事件应对中的运用。今年6月，国务院印发《关于加强数字政府建设的指导意见》，要求明确运用新技术进行行政管理的制度规则，推进政府部门规范有序运用新技术手段赋能管理服务。 数字技术应用贯穿我国政府信息化建设全过程，不断推动政府数字化治理能力变革升级。按照中央政策部署脉络，我国政府推动数字技术应用的历程大致包括早期信息化、电子政务、数字政府三个阶段，不同阶段，政府对数字技术的掌握能力、应用重点不断发生变化。在“十四五”全面推动数字化智能化的数字政府建设新阶段，数字技术应用进一步加速升级，以大数据、人工智能、区块链为代表的智能化、自动化技术应用竞相涌现，技术融合应用更加活跃，技术应用领域全面拓展。在大幅提升治理效能的同时，意味着数字治理面临的风险将更加突出。这些风险既包括数字化推进或数字技术应用过程中的共性问题，如数据安全、个人隐私保护、项目运营管理、数字鸿沟等，也包括不同数字技术应用产生的特殊治理问题——由于不同技术特性存在较大差异，适用场景和解决核心问题不同，其带来的治理风险也存在差异。 我国运用数字技术开展政府治理的制度规则建设也呈现两条主线：一条主线是规范所有技术应用的共性问题，包括立项建设、运营管理、数据治理、安全管理、数字鸿沟治理五方面规范，这些规范从 我国早期政府信息化至今，已经经历了多次政策迭代更新。另一条主线是规范不同技术应用的特殊治理问题，目前已经形成“互联网+”系列应用政策、“大数据+”系列应用政策，区块链、人工智能技术也出台了专项的治理政策。 从促进技术创新应用、规制技术风险的角度看，当前政府治理领域的数字技术应用规则建设仍存在缺失，包括数字技术立法缺乏系统性，相关条款分散；针对新技术新模式的规则和标准建设滞后，大数据、人工智能、区块链、政企合作等方面规范还不成熟，对地方政府开展相关工作指导有限；数据治理等规则亟待重大创新，数据交易、定价、安全流动等规则在文件中规范还较少。 下一阶段，建议从五方面完善政府治理领域的数字技术应用规则。一是增强制度建设的系统性，建立健全运行数字技术开展政府治理的制度体系；二是完善政府治理领域新技术新应用新模式的制度规范，强化实践指导；三是加快标准体系建设，统一各类业务场景的技术标准和业务标准；四是推动数据治理规则实现创新，增强数据资源供给；五是落实国家总体安全观，构建与新技术应用相适应的数字安全治理规则。 目录 一、数字技术驱动政府治理变革1 （一）数字技术应用贯穿我国政府信息化全过程1 （二）中央部署加快数字技术应用制度规则建设3 二、数字技术在政府治理中的应用情况4 （一）我国政府开展数字技术应用的整体进展4 （二）几类典型数字技术的应用情况5 （三）数字技术引发日益普遍的治理忧虑13 三、数字技术在政府治理中应用的规则建设情况18 （一）制度建设的两条逻辑主线18 （二）技术应用的共性规则建设情况19 （三）典型技术的特殊规则建设情况28 四、完善数字技术规则的政策建议36 （一）增强制度建设的系统性36 （二）加强新技术新模式规范37 （三）加快完善标准体系建设37 （四）推动数据治理规则创新37 （五）健全数字安全治理规则38 图目录 图1政府信息化建设中的数字技术应用演进1 图2省级政府网上政务服务能力年度对比图5 图32019-2021年我国省级行政许可事项办理情况6 图4不同地区政务服务智能化建设的覆盖情况10 图5近几年政务区块链项目数变化情况12 图6数字技术治理的制度体系架构19 表目录 表1中央出台的主要互联网融合应用制度规范30 一、数字技术驱动政府治理变革 （一）数字技术应用贯穿我国政府信息化全过程 我国政府运用数字技术开展治理由来已久，贯穿了政府信息化建设的各个阶段，在提升行政效率、推动治理模式变革方面始终发挥重要作用。按照数字技术发展以及中央政策部署脉络，我国政府信息化大致经历了早期信息化、电子政务、数字政府三个阶段。在不同阶段，政府对数字技术的掌握能力、应用重点不断发生变化，越往后采用的数字技术类型越来越多，对单一数字技术应用的程度也在不断加深。 来源：中国信息通信研究院 图1政府信息化建设中的数字技术应用演进 在上世纪70年代后期到80年代初，我国启动政府领域的信息化建设，由于在数字基础设施和系统建设“一穷二白”，这一阶段重点布局建设重大政务信息系统，搭建政府信息化框架基础，强化政府对计算机能力应用。如80年代中期国家对经济、金融、铁道等十多个关系国家经济命脉的国家级信息系统进行立项建设，1993-1994年建设“金关”“金桥”“金卡”“金税”等重大经济信息化工程1。对互联网技术的系统性部署应用是在1999年，由四十多家部委（办、局）信息主管部门联合策划发起“政府上网”工程，要求各级政府各部门在163/169网上建立正式站点，提供信息共享和便民服务应用项 1黄璜.中国“数字政府”的政策演变——兼论“数字政府”与“电子政务”的关系[J].行政论坛,2020,27(03):47-55. 目。通过上网，政府部门可将其名称、职能、机构组成、办事章程、文件、资料、档案等向社会公开，提高工作透明度，实现与社会各界线上交流沟通。 进入21世纪，我国全面启动电子政务建设。2002年信息化领导小组发布《关于我国电子政务建设指导意见》，2006年印发《国家电子政务总体框架》，正式提出电子政务的建设思路和基本框架。此后，电子政务建设贯穿了“十五”至“十三五”期间，成为21世纪以来我国政府信息化变革的主线。这一阶段在完善重大信息系统建设的同时，重点是深化部署互联网技术应用，推动政府办公、信息连接和服务办事上网。从对外连接与服务看，政府对互联网技术的应用还经历了两次升级转变。第一次是从基于政府网站的信息服务转向基于移动网络的信息服务。2002年《关于我国电子政务建设指导意见》提出“一站两网四库十二金”的电子政务基本框架，其中“一站”就是部署建设中央和地方综合门户网站，作为政府信息发布、信息惠民的重要形式。2009年随着移动互联网大规模部署应用，政府网上服务从固定网络拓展至移动网络、从PC端走向手机端，在政府门户网站之后相继出现政务微博、政务微信、政务抖音等新的互联网应用形式，以更加多样化的内容，更为便捷快速的沟通方式，推动政民互动走向新高度。第二次是从网上信息服务转向线上办事服务。2015年起中央推动“互联网+政务服务”变革，要求利用互联网、大数据等技术推动政务数据融合共享，优化网上办事流程，实现“全程网办”“一网通办”“掌上可办”。互联网技术不再仅仅被作为提高信息共享效率的工具，而且推动治理思维变革，实现服务的用户中心、零距离互动。 随着全球数字化加速推进，我国提出数字中国战略，要求协同推 动经济、社会、治理等领域数字化发展，这一背景下数字政府应运而生。2019年党的十九届四中全会首次提及“推进数字政府建设”；2020年党的十九届五中全会正式部署加强数字政府建设；2021“十四五”规划《纲要》将数字政府上升为数字中国建设的“三大支柱”之一，提出要全面推进政府运行方式、业务流程和服务模式数字化智能化，加快数字技术在辅助政府决策、突发公共事件应对中的运用。总结已有政策文件，数字政府新阶段对数字技术应用提出了新的期望。一方面是充分利用大数据、人工智能、区块链等新技术手段，推动服务和管理更加智能化、主动化。另一方面是更加强调大平台、大系统、大数据支撑。例如，在应用层面，大数据、人工智能、区块链等领域的政务市场发展快速，相继形成一批标杆性应用。在基础设施支撑层面，提出要建设一体化大数据中心、一体化政务大数据体系、一体化政务云平台体系等。 （二）中央部署加快数字技术应用制度规则建设 推动数字政府建设，充分发挥数字技术赋能作用，既依赖于相关技术创新和产业发展，更依赖于数字技术治理规则完善。党的十九届四中全会就提出要求，“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则”。2022年4月19日，中央全面深化改革委员会第二十五次会议审议通过《关于加强数字政府建设的指导意见》（国发〔2022〕14号），这是我国首个国家层面系统部署数字政府建设工作的指导性文件。《意见》提出，推进数字政府建设要坚持“技术创新、制度创新双轮驱动”，新技术应用规则是数字政府制度规则建设的重要组成部分，也是下一阶段加强数字政府建设的重点任务之一。《意见》要求，明确运用新技术进行行政管理的制度规则，推进政府部门规范有序运用新技术手段赋能管理服务，并着 重提出了三项制度规则完善建议。一是开展对新技术新应用的安全评估，建立健全对算法的审核、运用、监督等管理制度和技术措施。二是依法依规推进技术应用、流程优化和制度创新，消除技术歧视，保障个人隐私，维护市场主体和人民群众利益。三是推进数据开发利用、系统整合共享、共性办公应用、关键政务应用等标准制定，持续完善已有关键标准，推动构建多维标准规范体系。 但总体来看，《意见》对技术应用规则的描述还比较笼统。下一步推动数字技术应用，我国具体已经形成了哪些规范？分散在哪些文件中？是否能够指引当前实践推进？还存在哪些制度规则缺失？这是本报告试图回答的核心问题。 二、数字技术在政府治理中的应用情况 （一）我国政府开展数字技术应用的整体进展 从国际看，我国政府对数字技术的应用位于全球先进行列。根据联合国最新电子政务调查报告，我国电子政务发展势头良好，保持在全球第一梯队，2022年电子政务发展指数得分0.8119，全球排名第43位，较2020年提升2名。其中，在线服务指数作为电子政务发展指数的核心指标，2022年得分0.8876，继续保持全球高水平；电信基础设施指数为0.8050，较2020年得分显著提升；人力资本指数为0.7429。此外，调查还对各国政府数据开放情况进行了评估，我国2022年得分为0.8873，延续2020年，保持在第一梯队“非常高”水平。城市层面，上海市2022年的在线服务指数得分0.8837，全球排名第10，折射出我国“互联网+政务服务”发展取得显著成效。 从国内看，近年来我国政府对数字技术的应用能力不断提升，但区域差异显著。中央党校（国家行政学院）电子政务研究中心《省级政府和重点城市网上政务服务能力调查评估报告》显示，2016-2021年我国省级政府的整体网上政务服务能力逐年强化，位于“非常高” 水平的省级政府数量呈逐年上升趋势，位于“中”“低”水平的呈下降趋势，政府在线上服务建设、数字技术应用等方面的能力不断成熟。但同时，区域之间差距凸显。上海、浙江、北京、广东等东部地区省市数字政府发展较为成熟，组织机构和制度体系建设渐趋完善，数字治理效果明显；中部地区整体发展滞后于东部，但省份之间差距不大；西部地区整体发展较为薄弱，但四川、贵州等省份在组织机制、治理能力、治理效果等方面位居全国前列，有望实现弯道超车2。 来源：中央党校（国家行政学院）电子政务研究中心 图2省级政府网上政务服务能力年度对比图 （二）几类典型数字技术的应用情况 在政府治理活动中，各类技术往往不是单独应用，融合应用特征明显。例如，互联网为各类数字技术应用提供基础支撑，人工智能和