与时偕行：详解新一轮财税体制改革

证券研究报告2024年08月31日 与时偕行：详解新一轮财税体制改革 ·核心结论 分析师 “与时偕行”,出自《易经》,指的是变通趋时，不断地变革与发展。二十届三中全会提出的新一轮财税体制改革，针对各方面问题，进行全面改革，影响深远。改革开放以来主要实施过两轮财税体制改革，分别是1994年的分税制改革和2013年十八届三中全会以来的财税体制改革。本文从宏观税负、税制改革、中央和地方财政关系等角度，结合前两轮财税体制改革，对二十届三中全会提出的新一轮财税体制改革进行分析和展望。预计新一轮财税体制改革保持宏观税负基本稳定，税制改革将重点涉及增值税、个人所得税、消费税、房地产税收等多个税种，中央和地方财政关系将从收入和支出两方面得到改善。 边泉水S080052207000213911826169bianquanshui@research.xbmail.com.cn@刘鎏S080052208000113811378808liuliu@research.xbmail.com.cn 相关研究 财政扩张力度回升，政府债券发行加快—7月财政数据点评2024-08-26宏观经济分析理论、方法、体系与观点2024-08-22新旧经济增长动能分化，稳增长政策力度加大—7月经济数据点评2024-08-15若特朗普上台，通胀和上一轮有何不同?—大选系列专题报告2024-08-15加快经济社会全面绿色转型将带来哪些投资机遇?一深入解读《关于加快经济社会全面绿色转型的意见》2024-08-15 我国政府收入有不同口径，以广义政府收入衡量，我国宏观税负并不算高。我国狭义政府收入指一般公共预算收入，广义政府收入包括一般公共预算、政府性基金、国有资本经营和社会保险基金四本账收入。我们用四本账收入之和扣除一般公共预算对社会保险基金补贴，再除以GDP的比例衡量宏观税负。2023年，我国广义政府收入占GDP比例约为30.2%。和OECD国家相比，我国宏观税负并不算高。 改革开放以来，我国宏观税负经历了先下降、再上升、后下降三个阶段变化，未来宏观税负可能保持基本稳定。1994年分税制改革前，我国宏观税负总体下降；1994年分税制改革调动了中央和地方两个积极性，宏观税负开始上升；十八届三中全会以来，减税力度加大，带动宏观税负回落。疫情以来，我国经济增速放缓、财政收入压力加大，最近几年实施的一些减税措施将在未来几年延续。预计新一轮财税改革期间，宏观税负不再延续十八届三中全会以来的下行趋势，广义政府收入占GDP比重可能保持基本稳定。 税收收入是我国最重要的财政收入来源，新一轮税制改革涉及增值税、个人所得税、消费税、房地产税收等税种，相关税收占全部税收比例超过一半。增值税改革是十八届三中全会以来税制改革重点，新一轮改革将进一步完善增值税留抵退税相关政策。个人所得税改革将进一步发挥对收入分配的调节作用。消费税改革重点是征收环节后移和稳步下划地方。二十届三中全会提出完善房地产税收制度，但房地产税的征收可能需要等待更好时机。 中央和地方财政关系主要指一般公共预算财政，中央和地方占一般公共预算财政收入和支出比例存在较大差别。我国四大主力税种中，增值税、企业所得税和个人所得税收入由中央和地方共享，消费税完全归中央；其他税种多数收入划归地方，国际贸易、证券交易等相关税收归中央。总体上看，中央和地方财政占一般公共预算收入比例基本接近，但是地方支出占一般公共预算支出比例远高于中央支出占比。地方财政收支资金缺口需要中央对地方进 宏观专题报告 行大规模转移支付才能弥补。 近年来中央对地方转移支付力度进一步加大，新一轮财税体制改革将从收入和支出两方面改善中央和地方财政关系。分税制改革后，中央财政收入占一般公共预算收入比例明显上升，但是中央财政支出占一般公共财政支出比重反而下降。疫情以来，中央政府进一步加大对地方转移支付力度，以满足地方财政支出资金需求。目前中央一般公共预算收入已经不够中央对地方转移支付，需要中央财政发行国债筹措资金才能满足地方财政收支资金缺口。新一轮财税体制改革将从收入和支出两方面完善中央和地方财政关系。一方面，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限，地方财政收入占比可能回升；另一方面，适当加强中央事权、提高中央财政支出比例，中央财政在社会保障、民生、生态环境保护等方面支出比例可能上升。 风险提示：经济发展存在不确定性，政策存在不确定性，对政策理解可能不到位。 内容目录 一、详解新一轮财税体制改革………………………………………………………………………51.宏观税负………………………………………………………………………………………71)我国宏观税负经历了三个阶段变化…………………………………………………… 72)预计新一轮财税改革保持宏观税负基本稳定…………………………………………102.税制改革…………………………………………………………………………………… 121)增值税……………………………………………………………………………………132)个人所得税………………………………………………………………………………133)消费税……………………………………………………………………………………144)房地产税收………………………………………………………………………………153.中央地方财政关系…………………………………………………………………………17二、风险提示…………………………………………………………………………………………23 图表目录 图表1:两次三中全会关于财税体制改革内容……………………………………………………6图表2:狭义宏观税负变化…………………………………………………………………………7图表3:广义宏观税负变化……………………………………………………………………… 7图表4:历年中央经济工作会议关于“减税”政策表述………………………………………………9图表5:增值税和营业税占GDP比例降幅较大……………………………………………………9图表6:个人所得税占GDP比例2018年之后明显下降…………………………………………9图表7:中国宏观税负低于OECD国家平均水平………………………………………………10图表8:去年8-10月延续了大批减税降费政策…………………………………………………11图 表9 :广 义 政 府 收 入 构 成……………………………………………………………………12图表10:一般公共预算收入构成…………………………………………………………………12图表11:二十届三中全会决定涉及税收的改革…………………………………………………12图表12:税制改革涉及税收项目金额占比超过一半……………………………………………13图表13:中国个人所得税占税收比例较低………………………………………………………14图表14:我国消费税主要来自烟酒油车…………………………………………………………15图表15:中国财产税占GDP比例在全球处于较低水平…………………………………………16图表16:中央和地方政府四本账收入规模………………………………………………………17图表17:中央和地方政府四本账收入占比………………………………………………………17图表18:2022年中央和地方税收分成比例………………………………………………………18图表19:非税收入占地方一般公共预算收入比例高于中央……………………………………19图表20:地方收入占一般公共预算比例高于中央………………………………………………19 图表21:中央和地方一般公共预算分项支出……………………………………………………19图表22:中央和地方一般公共预算分项支出占比………………………………………………20图表23:中央和地方一般公共预算收入占比变化………………………………………………20图表24:中央和地方一般公共预算支出占比变化………………………………………………20图表25:地方对中央补助依赖度回升……………………………………………………………21图表26:中央一般公共预算收入不够对地方转移支付…………………………………………21图表27:今年地方债发行进度偏慢………………………………………………………………21图表28:今年地方财政支出下滑……………………………………………………………………21 一、详解新一轮财税体制改革 二十届三中全会再次提出深化财税体制改革。2013年十八届三中全会提出1“财政是国家治理的基础和重要支柱”,要求“深化财税体制改革”。2023年中央经济工作会议提出，“要谋划新一轮财税体制改革”。今年召开的二十届三中全会决定进一步全面深化改革、推进中国式现代化2,再次提出“深化财税体制改革”,改革内容更加全面，改革的目标是全面解决财政体制面临的各方面问题。(图表1) 改革开放以来，我国主要实施了两轮财税体制改革。第一轮财税体制改革是1994年实施的分税制改革，第二轮财税体制改革是2013年十八届三中全会以来的财税体制改革。 1994年分税制改革内容主要包括： 1)明确中央与地方事权和支出的划分。中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。 2)根据事权与财权相结合的原则，按税种对中央与地方收入进行划分。将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税；将同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税；将适合地方征管的税种划为地方税，并充实地方税税种，增加地方税收入。 3)为了保持地方既得利益格局，建立中央财政对地方税收返还制度。为了保持现有地方既得利益格局，逐步达到改革的目标，1993年中央净上划收入全额返还地方，保证现有地方既得财力，并以此作为以后中央对地方税收返还基数。1994年以后，税收返还额在1993年基数上逐年递增，全国增值税和消费税平均每增长1%,中央财政对地方的税收返还增长0.3%。 十八届三中全会以来的财税体制改革内容主要包括： 1)改进预算管理制度。2014年修订《预算法》,2015年开始实施。新的预算法明确规定“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”,“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算”。允许地方政府“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措”。 2)完善税收制度。全面推进营改增改革，简化并下调增值税税率，实施增值税留抵退税。个人所得税方面，逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制，增加个人所得税专项附加扣除项目等。 3)建立事权和支出责任相适应的制度。2013年以来，中央本级财政支出占全国一般公共预算支出比例有所下降。但是中央加大对地方政府转移支付力度，并增加一般性转移支付规模，提高一般性转移支付占比。2019年，中央财政整合设立共同财政事权转移支付，主要用于履行教育、医疗、养老、就业等基本民生领域的中央财政支出责任，编制预算时暂列入一般性转移支付。 新一轮财税体制改革可能从哪些方面影响我国财政体系和宏观经济?本文从宏观税负、税制改革、中央和地方财政关系等角度，结合过去两轮财税体制改革，对新一轮财税体制改革进行分析和展望。 1.宏观税负 宏观税负一般用政府收入占GDP比重衡量。我国政府收入有不同口径，常用的政府收入口径的有狭义政府收入和广义政府收入。 ●狭义政府收入：一般称之为“财政收入”,特指一般公共预算收入，是口径相对较窄的政府收入，包括税收收入和非税收入。2023年，全国一般公共预算收入约21.7万亿元，占GDP比例17.2%(图表2)。 ●广义政府收入：2010年以前，政府收入除了一般公共预算收入(也叫预算内收入),还有预算外收入。2011年开始，预算外收入全部纳入预算