Die Externalisierung des europ ä ischen Fl ü chtlingsschutzes

NR.12MäRZ2024 DieExternalisierungdeseuropäischenFlüchtlingsschutzes Einerechtliche，praktischeandpolitischeBewertungaktuellerVorschläge SteffenAngenendt/NadineBiehler/RaphaelBossong/DavidKipp/AnneKoch 在许多欧洲国家中，避难申请的数量以及对右翼民粹主义政党的支持继续增长。英国政府的卢旺达计划和意大利政府的阿尔巴尼亚协议可以视为对此种趋势的回应，旨在将难民程序转移至第三方国家以显著减少入境人数。过去类似的提议往往仅停留在概念阶段，而如今对于卢旺达和阿尔巴尼亚的方案，具体实施已进入讨论阶段。然而，这面临着法律、规范以及实践上的诸多障碍。当前提出的转移难民的建议可能威胁到国际难民保护，并损害德国和欧盟的对外与发展政策利益。 澳大利亚政府于2001年引入了所谓的“太平洋解决方案”，该方案允许将船只难民遣送到巴布亚新几内亚和瑙鲁的拘留中心，以阻止他们在本国领土上提交庇护申请。因此，实际上极大地减少了未经许可进入澳大利亚的非法过境，但这一做法却以严重侵犯人权为代价。 尽管如此，英国在2003年提议将寻求庇护者安置在“区域联合国保护区”。一年后，当时的德国内政部长奥托·舒尔茨（OttoSchily）提议在北非建立类似的中心。 在2018年，欧元洲理事会也探讨了所谓的“移工平台”。然而，所有尝试在欧洲背景下都被证明是徒劳。支持者们未能解决在欧洲实现可行性的根本疑虑以及与国际和宪法法律规范的兼容性问题。 然而，如今这些辩论正经历复兴。在德国，组阁协议中规定政府政党希望探讨在特殊情况下的避难状态认定问题，同时尊重日内瓦难民公约（GFK）和欧盟法律。 目前，联邦政府根据州长会议的任务评估，在第三方国家转移庇护程序是否可行。同时，CDU在其初步基本纲领草案中呼吁，仅允许在第三方国家提出避难申请。这一举措受到英国和意大利可能与卢旺达和阿尔巴尼亚达成类似协议的假设性进展的推动 。 DieaktuelleDebatte 在2023年12月，欧盟成员国、欧洲议会和委员会就一个新的“移民与庇护协定”达成了共识。其中，新的边境程序旨在减少庇护申请并明显增加遣返人数，同时，复杂的灵活团结体系应改进成员国之间的合作。然而，是否以及何时能够通过遵守庇护权的基本权利来实现非法越境数量的减少，仍存在疑问。最早，新的法律条文将在2026年开始实施。 鉴于当前主要接收国持续存在的危机，预计 欧盟的避难申请数量会保持高位。考虑到乌克兰持续的战争，也看不到通过返回其国家的乌克兰难民来缓解压力的可能性。 在这一背景下，将难民程序外部化旨在产生三重效果：首先，它向移民意向者和寻求庇护者传递信息，表明在欧盟境内寻求庇护的危险旅程不值得。其次，它有助于简化对负面庇护裁决的遣返过程。第三，它能给选民留下果断应对不受控制的移民浪潮的印象。 daranbeteiligtenSchleppperorganstrucationenvermitteltwerden. 此外，人权论点也被提出：预期的移民人数减少应导致危险路线上的死亡人数下降，特别是在地中海地区。中期将建立一个新的难民保护体系，从欧盟外部边境的个别避难申请转向从第三国直接获取需要保护的人口群体。支持者认为，通过这种方式，那些与大多数独自旅行的年轻人相比有更小机会完成欧洲之旅的脆弱人群会得到帮助。 这种做法似乎为解决欧洲难民政策系统性危 机提供了出路。然而，所提出的转移难民申请的威慑效果并未得到证实，且掩盖了严重法律、实践和政治方面的异议。 同样不确定的是，在面对不规则移民减少的情况下，欧盟成员国是否能提供足够的接收庇护者的配额。至少同样合理的一种可能性是进一步收紧和长期限制难民法，这可能会成为国际上的示范 。 ExternalisierungsansätzeimVergleich 在不同的努力中，将保护寻求庇护者的责任转移到其他国家，有两个共同要素：首先，涉及到已经进入自己国家领土的人（或在海上救援情况下，落入国家行为者的有效控制之下）。其次，受影响的个人应该被转移至另一个国家 。在进一步的实施过程中，这一概念会产生... SWP-Aktuell12 März2024 在各自应外包的国家任务存在显著差异。在此过程中，出现了三种类型的外部化趋势。 Typ1:域外Asylverfahren此类情况关注的是将难民申请的空间转移至第三方国家，同时，实施转移的国家的权利依然适用。历史上最著名的案例便是所谓的“太平洋解决方案”，澳大利亚从2001年至2007年间在瑙鲁（与联合国难民署合作）和巴布亚新几内亚实施了这一方案，尽管存在严重的侵犯人权行为。 难民若被送往澳大利亚，他们应获得积极的庇护批准。然而，也有移民选择前往第三方国家。 近期意大利与阿尔巴尼亚之间就建立和运营阿尔巴尼亚境内的两个收容中心达成的协议，仅涉及空间上的移民流程转移；它应始终遵循意大利法律。若获得积极的庇护裁决，庇护权仅授予意大利。 Typ2:übertragungderVerantor-tungfürVerfahrenundSchutz 第二种模式不仅考虑了空间上的，还考虑了法律上的将庇护程序转移到第三方国家。一个例子是在2012年后进一步发展为“离岸处理”的澳大利亚实践，以及英国与卢旺达之间的协议：从英国被转移到卢旺达的庇护寻求者应落入卢旺达的庇护法律体系，并在获得积极决定后在那里获得保护。这与当地庇护制度有着显著的要求联系。 从2019年至2021年的美国与萨尔瓦多、危地 马拉和洪都拉斯之间的持续庇护合作协定类似，但前两个从未实施过： 在这些交易中，责任、执行庇护程序并在收到积极决定时给予保护，应完全转移给合作伙伴国家 。 Typ3: 在Transitstaaten的Rückü berstellung第三种类型，以欧盟与土耳其协议为例，包括了允许将寻求庇护者遣返回之前途径的中转国的规则。这种合作基于假设中转国提供了适当的庇护条件。庇护程序的设置以及哪些基本权利得到保障通常不会在合同中规定。获得中转国同意让特定人群返回其国家的激励措施各不相同：例如，在欧盟与土耳其声明最初计划中，每个由土耳其遣返的人将有欧洲成员国接收一个认可的难民；同样，取消对土耳其公民的签证要求也在讨论之中。最终，欧盟对土耳其境内难民的广泛财政支持成为关键因素。随着欧洲难民改革的推进，欧盟预计会尝试促使更多的中转国参与到此类合作中。 VölkerrechtlicheundmenschenrechtlicheHürden 将国家责任的转移至难民庇护和保护程序与国际法难以调和。根据1951年难民公约的精神，签署国应积极参与国际间合作和共情，为难民提供保护。这并不意味着有义务向所有寻求庇护者提供领土庇护。–ESsindauchResettlement,siche-reDrittstaatenregelungenundähnliche SWP-Aktuell12 März2024 Tabelle AnsätzezurAuslagerungvonSchutzundAsylverfahren Ansatz/TypBeteiligteStaaten(Zielland/ Dritt-staat) Umsetzung站(上午26.2.2024) Ort/RechtdesSchutzverfahrens Verantwortung /OrtnachSchutz-gewährung Verantwortung/OrtfürabgelehnteAntragssteller “太平洋解决方案”/Typ1 澳大利亚和瑙鲁/巴布亚-Neiguinia(PNG) 2001–20PNG和瑙鲁/澳大利亚 Recht 澳大利亚/安置在Drittstaaten(美国Neuseeland,Schweden,Kanada) 澳大利亚/meistdauerhafteInhaf-tierung在PNG和瑙鲁 "ProtokollzurStärkungmigra-tionsbezogenerZusammenarbeit"/Typ1 Italien和 Albanien ratificziert,geplanteLaufzeit2024– 2029 阿尔巴尼亚语/italie-nischesRecht Italien(AufnahmeItalienanerkannterSchutzsuchender) “离岸澳大利亚/Seit2012， derzeit PNG&瑙鲁/重新安置在澳大利亚/梅斯特 正在处理»/Typ2 瑙鲁&PNGpausierteinheimischesRechtdiv.Drittstaaten (美国,Kambo-dscha) dauerhafteInhaftie-rungaufPNG和瑙鲁 美国庇护公司-美国/危地马拉2019bis2021,珠宝色泽珠宝色泽珠宝色泽Dry- 操作协议-&洪都拉斯&OhneUmsetzung在Drittland,Guate - Drittland,Guate - 土地,危地马拉für ments/Typ2 萨尔瓦多洪都拉斯和萨尔瓦多 洪都拉斯和萨尔瓦多malafürMen -schenausHon-durasund 萨尔瓦多 洪都拉斯和萨尔瓦多 英国-Ruanda-VertragundDänischesGesetzL226 / Typ2 英国(undDänemark)&Ruanda NochimGesetz-gebungsprozess ，geplanteLaufzeitbis2027 年4月 Ruanda/ruand-schesRecht RuandaRuanda "EU-Türkei-Erklärung"/Typ3 EU&TürkeiSeit2016，teilweise umgesetzt Türkei/türkischesRechtfürSyrer:in-nen;keingeregeltesSchutzverfahrenfürandereGruppen Türkei，punktuellübersiedlungbes-sonders漏洞-blerpersoneninEU-Staaten Türkei/vielfachzwangsweiseRück-führungeninDritt-staaten(u.a.Syrien,Iran) 机制存在可能；GFK但将责任放在缔约国身上，特别是对于所有保护 变体保持一定的标准。这不仅涉及遵守非驱返条款（第33条），还包括提供社会和经济参与权 。联合国反酷刑公约（Arti）中也包含相关要求 。 kel3条款，禁止将可能遭受酷刑、不人道待遇或严重侵犯人权的人引渡至另一国，从而阻止将他们移出、移交给或退回至存在此类风险的国家 。 同样，EMRK确保了个人享有不受遣返保护的权利。对于脆弱群体，尤其是未成年人，需要特别谨慎。 SWP-Aktuell12 März2024 面对不确定环境，实现稳定的市场占有率 至于生效责任的适用。即使存在空间上的欧洲以外转移，EMRK仍具有约束力。所有缔约国必须至少从他们对受影响个人行使“有效控制”的点开始，遵守所有人权义务。对于寻求庇护者而言 ，这显然适用，因为他们已经进入了一个EMRK成员国的领土。这也适用于由EMRK缔约国的国家机关在海上救援行动中救助的人。 英国的政治辩论与英国高等法院的判决表明 ，欧洲难民接收机制（EMRK）在英国构成了将庇护程序转移至卢旺达的主要法律障碍。因此，英国政府现在要求其官员和国家法院认定卢旺达为安全国家，并阻止向欧洲人权法院提交相关反对意见。这种干涉权力分立极为棘手。自多年以来，保守党高级政客就威胁要使英国脱离EMRK 。鉴于欧洲人权状况本已严峻，这一局面将变得更加不稳定。 尽管存在基本的人权疑虑，