衡量立法的可预测性

授权公开披露 授权公开披露 政策研究工作文件10864 衡量立法的可预测性 约旦王国案例及其对中东和北非地区的影响 MihályFazekasDominikBrennerPeterLadegaard 治理全球实践2024年8月 政策研究工作文件10864 Abstract 法律与法规是政府实现政策目标的核心工具，同时也是个人和企业做出理想决策的基本条件。尽管法律与法规需定期适应变化的环境，但频繁且突如其来的修改则表明立法的不确定性，并可能对公民和企业产生重大成本。高质量法律被认为是立法可预测性的结果，现有证据显示，监管管理系统确实影响着立法的可预测性。本文提出并实施了一种创新的大数据分析方法，用于度量约旦王国及其选定全球比较国家的立法可预测性。此外， 本研究概述了在更广泛的中东和北非地区采用此种方法的可能性。从官方政府来源收集的立法数据表明，与可获取数据的众多国家相比，约旦的法律修改频率较高。在过去20年中，大约10%到15%的原始法律在颁布后的24个月内被修改。除了新法律普遍存在的修改现象外，甚至较老的法律在约旦也面临相对较高的修改风险。根据本文所列模板进行额外的数据收集，可以生成比较数据集，从而更好地理解立法预测性及其趋势，进而制定基于更好证据的政策。 本文系全球治理实践项目的作品。世界银行为推动其研究成果的开放访问并为全球发展政策讨论做出贡献，正致力于这一更大的努力。世界银行政策研究工作论文也已发布于网址http://www.worldbank.org/prwp。如有任何问题，可联系作者FazekasM@ceu.edu,BrennerD@ceu.edu以及pladegaard@worldbank.org。 政策研究工作论文系列（PolicyResearchWorkingPaperSeries）发布正在进行工作的研究成果，以促进关于发展问题的想法交流。该系列的一个目标是在成品可能尚未完全打磨的情况下快速公布发现结果。论文会署名作者，并应相应地引用。本文中表达的观点、解释和结论完全属于作者。它们不一定代表世界银行及其关联机构、或世界银行执行董事或他们所代表政府的看法。 由研究支持团队制作 衡量立法可预测性: 约旦王国案例及其对中东和北非地区的影响 MihályFazekas1,2，DominikBrenner1和PeterLadegaard3 1中欧大学公共政策系 2政府透明度研究所 3世界银行 JEL分类：G28 关键词：监管影响评估，监管治理与透明度，约旦，监管管理，立法可预测性 ACKNOWLEDGMENTS 作者们要感谢CyrilBenoit（巴黎政治学院欧洲研究与比较政治中心的研究员）和AndrejaMaruši。ć本研究得到了ValentinaSaltane（世界银行高级私人部门专家）对早期版本论文的审阅和评论。作者还衷心感谢约旦立法与意见局的官员们，他们在帮助获取并理解约旦王国公开可用的立法数据方面提供了不可或缺的支持。作者进一步感谢AhmedAlShaibani和MuhammadBilal提供的卓越研究协助。本论文的研究工作得以开展，得益于世界银行的资金支持。 1.I介绍 立法是政府和决策者执行其议程并管理个人、企业和国家行为的核心工具。无论是法律还是规定，它们都能直接影响投资、支出、竞争力和增长（Voermans,2009）。然而，为了产生积极效果，高质量的立法是必要的（Mousmouti,2012；Maler,2001）。高质量的立法应支持竞争，减轻立法和监管负担，提供公平的市场条件，并增加民众满意度（Mousmouti,2012；Voermans,2009）。高质量的立法通过清晰、精确且无歧义地引导个人和企业的行为，旨在实现政策制定者的意图，同时保持财务谨慎（Maler,2001；Xanthaki,2010；Mousmouti,2012）。高效法律和规定依赖于“立法行动达到最优效益所需的最低成本使用”（Xanthaki,2010，第115页）。高质量法律和规定的显著特征之一就是立法的可预测性。 立法可预测性指的是短期内法律和法规变化较小、中期有限（重复）修改的一种可预期的立法环境。高质量的立法应明确、精确且不含歧义，导致在引入后不久进行的修改较少，从而表现出较高的立法可预测性。相反，低质量立法往往较为复杂、不精确且含糊不清，增加企业与个人的困惑，并需要更多的短期调整来纠正错误。因此，当立法质量较低时，其立法可预测性将降低。 立法的可预测性在频繁且持久的危机以及日益复杂的社会经济环境下变得尤为重要。政策制定者因此面临着加快法律制定的压力，同时保持高质量的法律法规。立法越来越多地被视为“市场时间窗口上的商品”（Voermans等，2015年，第283页）。然而，这些提高立法速度的趋势可能会损害立法质量。反过来，低质量的立法可能阻碍有效和高效政策的实施，引起公民和企业的困惑，并导致高程度的不确定性（Xanthaki，2010年）。 尽管立法可预测性具有积极影响且在中央政策中占据重要地位，但目前在广泛国家范围内反复应用时缺乏客观、可靠且可复制的测量方法的现象值得注意。鉴于计算方法和学术文献的最新进展，我们有可能填补这一空白。由此推断，本工作论文的目标是调整并测试一种新型的立法可预测性测量方法应用于约旦王国 ，并探讨该方法是否可以在更广泛的中东和北非（MENA）地区应用。 论文组织如下。第二部分基于现有文献简要回顾了立法可预测性的原因和影响。第三部分介绍了估计和分析立法可预测性所需的基础数据和指标。第四部分展示了全球范围内与约旦相比的立法可预测性模式。第五部分提供了主要分析，详细阐述了约旦法律和法规的具体描述性和解释性发现。第六部分对中东和北非（MENA）地区进行国家映射，以查看该地区可用的立法数据程度，从而判断分析是否可以超越约旦进行复制。第七部分通过提出一个既雄心勃勃又可行的议程，在MENA地区部署提出的指标来总结，该议程旨在推广这些指标在整个地区的应用。 2.BACKGROUND:CAUSESANDEFECTSOFLEGISLATIVEP可重复性 高质量立法的关键维度之一——立法可预测性，影响着广泛的参与者，有可能提升社会福利或削弱其效果 。立法可预测性满足了企业和家庭的需求，因为政策存续的可预测性对于确保投资信心至关重要（ Aizenman&Marion1993,Ramey&Ramey1995,Fatal&Mihov2003,Maltzman&Shipan,2008 ）。公司运营的制度环境频繁变化——即特定的法律和规章——会增加不确定性并负面影响投资选择（Henisz2000）。公司特别对与公司本身无关的外生不确定性敏感，其中法律和规章是关键组成部分（Miliken1987）。政府需要提供可信的承诺，以确保企业在一个可预测的立法和监管环境下运营。Aizenman和Marion(1993)是最早发现政策制定的不可预测性或不确定性与经济增长之间存在负相关关系的研究者之一，他们特别强调了在高不确定性环境下，企业会暂停投资。此后，进一步的研究加强了这一论点（Fatas&Mihov2013,Bakeretal.2016,Al-Thaqebetal.2019）。 在不确定性环境下，企业可以战略性地利用不确定性以获取“先行者优势”（Aragon-Correa&Sharma,2003；Carrera等,2003；Doh&Pearce,2004）。然而，大多数企业在不确定性高的情况下采取观望策略并推迟投资，以增加计划的安全性，并可能因风险厌恶而退出高不确定性的市场（Gulen&Ion,2016；Marcus&Kaufman,1986；Yang等,2004；Hoffmann等,2009）。即使企业继续投资，投资往往受限 ，并主要集中在可逆的短期投资上，而不是长期、不可逆转的投资（Chen等,2019；Rugman&Verbeke,1998；Doh&Pearce）。 不确定性对企业的价值产生负面影响，尤其是在财务杠杆较低、规模较小的企业以及高研发投入和高市场化程度的公司中更为明显（Zhu等人，2020年）。在高度不确定性的环境下，企业的借款成本上升，公司业绩下降（Iqbal等人，2020年；Colak等人，2017年；Kelly等人，2016年；Pastor与Veronesi，2012年 ）。 立法（不）可预测性也影响家庭。一个影响渠道通过降低公司表现。立法不确定性对公司的负面影响导致就业减少，这直接影响家庭收入和支出。现有证据表明，家庭也会延迟投资和消费并不足为奇（Bernanke1983,Bloom2009,Pastor&Veronesi2012）。家庭支出减少反过来又对生产产生负面影响，从而影响经济增长（Bloom,Bond&VanReenen2007,AlThaqebetal.2019）。最终，这些近期的研究证实了Henisz(2000)二十余年前的观点：“高不可预测性创造较低且经济效率较低的投资，因此导致较低的经济增长率”（第2页）。 改善立法可预测性依赖于广泛的社会、经济和政治因素，其中大多数因素很难通过短期到中期的政策干预来解决。然而，监管管理系统（或“更好的法规”工具）已经作为一种政策工具出现，有效提高了立法质量并支持了立法的可预测性（Mousmouti,2012；Brenner&Fazekas,2023）。通过结合公众咨询、事前影响评估和事后评估，这些工具遵循透明、基于证据的政策制定原则，并鼓励政府提出立法提案，提供可量化的经济和社会效益证据，对立法理念进行公众咨询，并根据反馈和证据修改任何政策草案（Baldwin,2010；OECD,2019）。实证研究表明，各种监管管理工具的存在与经济增长和生产率呈正相关 ，人均就业的GDP，以及企业市场准入和生产率（Torriti等人，2022）。发展中国家越来越多地建立了诸如事前影响评估等监管管理工具，关于这些工具成功的关键因素的教训正在涌现（Ladegaard等人，2018 ）。 欧洲是一个展示监管管理工具确实与立法可预测性相关的好起点。更广泛地说，从事前影响评估到事后审查等监管管理工具应能提高法律和法规的整体质量，因为它们能增加立法的可预测性。从2006年到2012年 ，欧洲采用影响评估系统的国家数量翻了一番，而影响评估的数量增加了三倍（见图1），尽管这些系统的深度因特定的政治和行政因素而有所不同（Lianos等人，2016）。由于良好的监管实践被认为对于提高立法质量和，进而提高立法可预测性至关重要， 图1.拥有IAs和IAs的欧洲国家总数(2006-12)图2.法国，匈牙利，意大利的立法可预测性和IAs（来源：Lianos， Fazekas和Karliuk2016)和英国（206-12）（来源：Brenner&Fazekas2023） 。 布伦纳与法泽卡斯（2023）在法国、意大利、匈牙利和英国于2006年至2012年间测试了影响评估与法律修改之间的联系。发现的证据支持上述预期，即影响评估的存在对立法可预测性有积极影响（图2 ）。更具体地说，分析显示影响评估对修改法律可能性产生统计上显著的负效应，频繁修改被理解为立法稳定性相反的情况。影响评估降低了首次修改的风险32%-42%，以及多次修改的风险38%-49% （布伦纳与法泽卡斯，2023）。这种影响评估与立法可预测性之间的实证关系表明，基于证据的政策制定确实有助于立法工作，并鼓励进一步发展立法可预测性指标。 3.DATA,INDICATORS和METHODS 缺乏足够精确和可靠指标的缺失，覆盖了广泛的国家和地区，至今已对政策改革证据基础的质量和有效性产生了严重的限制。现有的度量标准，如世界银行的全球监管治理指标，是理解监管管理系统深度和范围的良好起点。这些指标基于专家调查，汇总到国家年份层面。它们涵盖了关键主题，如公众咨询的可用性和深度、影响评估、法律法规的获取、事后审查、挑战性法规以及规则制定的透明度，并附有允许跨