房地产行业深度研究报告：农村土地破局

我国农村“三块地”改革分为农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地改革。我国土地分为农用地、建设用地、未利用地，其中建设用地包括：1）国有城镇建设用地，主要位于城市市区，属于国家所有；2）农村集体建设用地，包括集体经营性建设用地、宅基地、农村基础设施与公益用地，属于村集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。 截至2016年我国农村集体建设用地约3.2亿亩，宅基地约占6成。1）2016年末全国农用地面积约96.8亿亩，建设用地面积约5.9亿亩，其中国有建设用地2.7亿亩、集体建设用地3.2亿亩。2）根据自然资源部估算，2016年全国宅基地面积约1.84亿亩，约占农村集体建设用地面积的58%。3）参考国务院发展研究中心农村经济研究部叶兴庆对集体经营性建设用地面积的测算，截至2013年底集体经营性建设用地面积约0.42亿亩，占农村集体建设用地比重约13%。 过去试点集体经营性建设用地同价同权入市，是为了打破地方政府对土地一级市场的垄断，但实际运行中因收益分配不均衡，影响政策实施效果。1）过去集体土地必须征收为国有土地后方可出让使用权，地方政府主导土地征收、出让，获得主要土地增值收益；我国提出集体经营性建设用地与国有土地同价同权入市，主要目的是为了打破地方政府对土地一级市场的垄断，保障农民利益，同时也能增加土地供应，起到平抑地价效果。2）入市的集体经营性建设用地用途限制在工业、商业、租赁住房等持有运营类业态，难以起到平抑住宅地价的作用；同时集体经营性建设用地同价同权入市难度较大，集体土地入市收益主要归于村集体成员，会对国有建设用地形成竞争，影响地方政府推进集体经营性建设用地入市的积极性。 宅基地无法进行抵押，有偿转让仅限于本集体经济组织内部，现实中还存在一户多宅、粗放利用等问题。1）过去宅基地制度设计的主要目标是保障农民“居者有其屋”，要求集体所有、成员使用、无偿分配、限制流转、禁止抵押，但随着经济发展农民最基础的居住得到较好保障，过去的宅基地制度难以满足农民宅基地变现、成为进入城市启动金的需求。2）我国积极探索宅基地“三权分置”有效实现形式，但当前农民仍对占有的宅基地缺乏自由处置权，有偿退出范围有限。3）宅基地管理中一户多宅和超标准建房普遍存在，2016年全国农村人均宅基地面积为214平米/人，超过大部分省市规定的人均宅基地120平米/人的控制标准；而由于宅基地取得无价，存在粗放利用问题，据自然资源部2018年4-6月的调研，16省份闲置宅基地约860万宗，占比6.32%。 当前农地改革面临商品房供给过剩后的下行期，集体经营性建设用地入市在当下反而增加城市库存。部分城市展开试点，给予退还宅基地的农民购房补贴。1）与过去农地改革试点面临的市场环境不同，当下房地产市场处于供给过剩后的下行期，2024年4月百城新建商品住宅库存去化周期为26.5个月，去化周期较2021年上半年已增加一倍，此时集体经营性建设用地入市反而增加城市供给。2）部分城市探索农民宅基地退出后，给予购房补贴，作为进入城市启动金。 投资策略：前期报告我们重点提示警惕2024年二手房和新房的相互挤压，当前已经有一定体现。行业的估值机会并非来自于销售见底，而是房价见底，需要推演出房企合理的销售规模及净利润率，进而推演出稳态下的ROE，才能预期板块趋势性机会。未来农地改革可能成为推动农民进城、实现地产真正去库存的突破口之一，建议关注华润置地、中国海外发展、绿城中国、华润万象生活、招商蛇口、城建发展、中新集团、贝壳-W。 风险提示：收入预期恶化，负反馈延续；宅基地及集体经营性建设用地面积估算可能存在偏差。 投资主题 报告亮点 截至2016年我国集体建设用地体量约为国有建设用地的1.2倍，其中宅基地占集体建设用地比重约为58%。1）据自然资源部数据，2016年末全国农用地面积约96.8亿亩，建设用地面积约5.9亿亩，其中国有建设用地2.7亿亩、集体建设用地3.2亿亩。2）据有关部门测算，2016年我国宅基地面积约1.84亿亩，占集体建设用地比重约58%；2013年底集体经营性建设用地面积约0.42亿亩，占集体建设用地比重约13%。 过去试点集体经营性建设用地同价同权入市，是为了打破地方政府对土地一级市场的垄断，保障农民利益。过去农村土地征收涉及土地所有权的转换，政府是唯一仲裁者，土地征收制度帮助其获得了巨大的土地增值收益，促使地方政府形成了“卖地谋发展”的经济增长模式。我国提出集体经营性建设用地与国有土地同价同权入市，主要目的是为了打破地方政府对土地一级市场的垄断，保障农民利益，同时也能增加土地供应，起到平抑地价效果。 农民仍对占有的宅基地缺乏自由处置权，有偿退出范围有限，部分地区探索“地票”制度，本质上是实现增加城市建设用地指标。重庆曾开展地票制度探索，将闲置的农民宅基地、集体性经营建设用地、农民公益公共设施用地等农村建设用地，复垦为耕地而产生的建设用地指标，可在重庆市域内凭票将符合土地利用总体规划、城乡总体规划的农用地，按照法定程序征转为国有建设用地。通过这个过程实现农民进城、农村限制的宅基地转化为耕地、城郊结合部耕地转化为建设用地，促进城市发展。 与过去农地改革试点面临的市场环境不同，当下房地产市场处于供给过剩后的下行期，继续推动集体经营性建设用地入市反而会增加城市供给；部分城市尝试给予退出宅基地的农民购房补贴，本质是提高城镇化率，鼓励农民进城去库存。 投资逻辑 前期报告我们重点提示警惕2024年二手房和新房的相互挤压，当前已经有一定体现。行业的估值机会并非来自于销售见底，而是房价见底，需要推演出房企合理的销售规模及净利润率，进而推演出稳态下的ROE，才能预期板块趋势性机会。未来农地改革可能成为推动农民进城、实现地产真正去库存的突破口之一，建议关注华润置地、中国海外发展、绿城中国、华润万象生活、招商蛇口、城建发展、中新集团、贝壳-W。 一、2016年末我国农村集体建设用地约3.2亿亩，宅基地约占6成 （一）截至2016年我国建设用地5.9亿亩，其中集体建设用地占比约54% 按照土地所有权划分，我国土地分为国家所有和集体所有两种形式。城市市区的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于村集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。 按照土地用途划分，我国土地分为农用地、建设用地和未利用地，其中：1）农用地为直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等，为农村集体所有；2）建设用地则分为国有城镇建设用地（主要位于城市市区），以及农村集体建设用地（包括集体经营性建设用地、宅基地、农村基础设施与公益用地）；3）未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。 根据自然资源部数据，2016年末全国农用地面积约96.8亿亩，建设用地面积约5.9亿亩，其中国有建设用地2.7亿亩、集体建设用地3.2亿亩。 图表1截至2016年我国建设用地5.9亿亩，其中集体建设用地占比约54% （二）截至2016年宅基地占农村集体建设用地比重约58% 农村集体建设用地又可拆分为集体经营性建设用地、宅基地、农村基础设施与公益类土地，其中集体经营性建设用地主要为工业、商业等经营性用途，多用于乡村企业厂房建设、乡村旅游、餐饮民宿等业态；宅基地主要建设农民自住房屋；农村基础设施与公益类土地则是建设乡村道路、学校等。 截至2016年全国宅基地面积约1.84亿亩，约占集体建设用地面积的58%。2013年集体经营性建设用地面积约0.42亿亩。多位学者曾对我国集体经营性建设用地与宅基地面积做过深度研究测算，1）我们参考2013年国务院发展研究中心农村经济研究部部长叶兴庆对集体经营性建设用地面积做的测算，2013年底全国集体经营性建设用地面积约0.42亿亩；2）根据自然资源部估算，2016年全国宅基地面积约1.84亿亩，占农村集体建设用地面积的57.5%，占全国城乡建设用地面积的近1/3（魏莉华等，2019）。另外，多名学者测算得到的农村宅基地面积约1.4-1.7亿亩。 图表2截至2016年全国宅基地面积约1.84亿亩，占农村集体建设用地比重约53% 图表3多名学者测算农村宅基地面积约1.4-1.7亿亩 我国宅基地利用效率并不高，人均宅基地约为控制标准的近2倍。1）2016年全国宅基地面积约1.84亿亩，乡村人口5.73亿人，由此推导2016年全国农村人均宅基地面积为214平米/人，明显超过大部分省市规定的人均宅基地120平米/人的控制标准。2）从近年来村庄建设用地的总量变化看，2016年全国农村人口比2009年减少9965万人，而村庄建设用地却比2009年增加347.40万亩，假设宅基地面积占集体建设用地比例维持57.5%不变，则2009年人均宅基地面积约176平米/人。人减地不减，土地利用效率降低。 图表4 1995年以来我国乡村人口持续减少 分区域来看，我国东部宅基地面积最大，占全国宅基地面积比重约31.5%。1）刘丹测算了2018年各省份农村宅基地面积分布（刘丹测算口径下，我国农村宅基地总面积约1.4亿亩），其中山东、河南、河北宅基地面积最大，三省宅基地面积合计占全国比重约21%，这主要源于山东、河南均为人口大省，乡村户数较多；湖南、安徽、江苏、四川、广东、辽宁和内蒙古农村宅基地面积分别位列第四至第十位。2）如果以人均宅基地面积来看，农村人均宅基地面积最大的是内蒙古，达到384平米，其次是宁夏和辽宁，而山东、河南、河北人均宅基地面积分别为189平米、130平米、173平米。3）分区域来看，我国东部、西部、中部和东北部农村宅基地面积分别为4263.9万亩、4263.6万亩、3753.8万亩、1240.5万亩，东部宅基地绝对面积最高，占全国比重达31.5%，东北部宅基地面积占比仅9.2%。 图表5截至2018年，山东、河南、河北宅基地面积最大 图表6截至2018年内蒙古、宁夏、辽宁人均宅基地面积较大 图表7截至2018年我国东部宅基地面积最大，占全国宅基地面积比重约31.5% 二、集体经营性建设用地入市进展较慢，仍存在收益分配不均等矛盾 一般情况下，集体所有的土地必须在征收为国有土地后方可出让使用权，地方政府主导土地征收、出让，能获取70%土地出让金。建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，如果是城市内集体所有的土地，必须在征收为国有土地后方可出让使用权；而国有土地，除国家机关和军事用地、城市基础设施建设和公益事业用地可以以划拨方式取得之外，都应当以出让（拍卖、招标或者双方协议）等有偿使用方式取得，缴纳的土地出让金上缴地方人民政府，30%上缴中央财政，70%留给地方政府。 过去农村土地征收涉及土地所有权的转换，政府是唯一仲裁者，土地征收制度帮助其获得了巨大的土地增值收益，促使地方政府形成了“卖地谋发展”的经济增长模式，但这一制度也造成了农民土地财产权益受损。1）政府是土地征收的唯一主体，拥有农村土地转用的排他性权力。在集体土地转换为国有土地产生巨大增值的背景下，政府具有较强的动机替代农民集体成为土地的唯一经营者，面对唯一征地主体，农民集体议价权力难以充分发挥。2）在征地补偿方面，目前新修订的《土地管理法》和《土地管理法实施条例》依然基本上坚持按被征收土地原用途补偿的原则，未能考虑土地转用产生增值收益的分配问题。3）在与土地征收相关的法律制定、补偿方案、征收程序等过程中，农民参与程度不高。以征地补偿为例，《土地管理法》明确“征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准由省、自治区、直辖市通过制定公布区片综合地价确定”，而“征收农用地以外的其他土地、地上附着物和青苗等的补偿标准，由省、自治区、直辖市制定”，而并未明晰农民集体在这个补偿标准制定过程中如何参与、怎么参与、能否参与。 集体建设用地“同价同权”入市，是尝试增加农民财产收入并抑制土地财政。2015年起尝试“三块地改革”，提出存量农村集体建设用地中，土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的