财税重塑系列之一：非税收入知多少？

分析师陈兴 SAC证书编号：S0160523030002 chenxing@ctsec.com 分析师谢钰 SAC证书编号：S0160523080003 xieyu01@ctsec.com 相关报告 1.《美联储决策是否会被总统左右？— —美国大选深度观察之三》2024-08- 13 2.《公共消费增加，利好哪些行业？— —中观看实体系列之二》2024-08-09 3.《保险资金如何配债？——机构行为探微系列研究之四》2024-08-02 证券研究报告 宏观深度报告/2024.08.15 非税收入知多少？ ——财税重塑系列之一 核心观点近日，《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》提及非税收入管理的改革，那么，作为财政收入重要的组成部分，非税收入具体指哪些项 目？现状如何？未来可能的改革方向何在？ 非税收入有哪些？从非税收入的构成看，首先，国有资源（资产）有偿使用收入规模居前，2022年占全部非税收入的39%；其次，专项收入近年来占比在20%到30%之间波动，不过专项收入是部分经济发达地区占比最高的非税项目；再次，国有资本经营收入的弹性大，在财政收入压力较大的年份，财政通过增加特定国有金融机构和央企上缴利润来支撑收入的可持续性，如20152019和2022年，国有资本经营收入增速均明显跃升；最后，罚没和行政事业类收入与监管执法环境有关，因此弹性较小且占比稳定。从各类非税收入的央地比例看，除国有资本经营收入中中央占比较高以外，其余非税收入中地方收 入的占比均在九成左右。回顾来看，一方面，非税收入管理的法律日渐完善；另一方面，在非税收入征管划转至税务部门和“费改税”推进的背景下，非税征收的规范性不断提高。 非税收入“进账”多少？从总量来看，非税收入规模相对较低，但近年来占财政收入的比例趋于提升，至2023年，非税收入占到财政收入的16.4%。税收和非税存在一定的替代关系，在税收增速乏力的年份，非税收入一定程度起到平衡预算的作用。从全国非税收入的央地比例来看，地方政府非税收入是主要贡献，2022年，全国3.7万亿元的非税收入中，地方非税收入占比87%。对于地方政府而言，非税收入占地方财政收入的比重接近30%，明显高于中央的5%左右；此外，近年来非税收入在地方财政中的重要性明显提升，是地方政府调节财政收入的重要手段。 未来非税改革方向何在？非税收入情况与经济发展水平紧密联系，经济发达省份非税收入的绝对规模排名居前，而东北和西北等欠发达地区非税收入的贡献相对较低。不过，经济欠发达地区对于非税收入的依赖度明显高于经济发达地区，反映了经济相对落后地区的税收收入增长空间较小，地方政府积极提升非税收入。往后看，一方面，优化事权财权划分机制能够缓解地方财政压力，同时，非税划转至税收部门征收的范围预计扩大，“费改税”进程或持续推进；另一方面，各地非税收入的结构或趋于分化，如资源省份可以通过国有资源（资产）保值增值来扩大非税收入。不过，考虑到我国非税收入大部分已属于地方政府，通过非税改革增加地方财力的空间或不大，未来的改革或主要朝管理规范化和地区特色化两大方向转变。 风险提示：政策变动调整超预期，经济恢复不及预期，历史经验失效。 请阅读最后一页的重要声明！ 内容目录 1非税收入有哪些？3 2非税收入“进账”多少？8 3未来非税改革方向何在？10 图表目录 图1.广义非税收入包含的分项以及纳入预算的类型3 图2.纳入一般公共预算的非税收入项目4 图3.历年各项非税收入的占比5 图4.2023年上海市非税收入结构5 图5.历年财政收入预算和实际规模（亿元）6 图6.各类非税收入同比增速（%）6 图7.行政事业性收费、罚没收入和其他收入占比和增速（%）6 图8.各类非税收入中央和地方的占比7 图9.非税收入相关规定的演变7 图10.非税收入划转税务部门征收的情况8 图11.国家税收收入和非税收入占公共财政收入比重（%）9 图12.非税和税收对财政收入累计增速的贡献（%）9 图13.全国税收收入和非税收入增速（%）9 图14.中央和地方非税收入占全国非税收入的比重10 图15.非税收入占本级公共财政收入的比重（%）10 图16.2023年各省非税收入规模（亿元）11 图17.2023年各省公共财政收入规模和非税收入占比12 图18.2023年各省（市）非税收入结构12 近日，《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》提及非税收入管理的改革，那么，作为财政收入重要的组成部分，非税收入具体指哪些项目？现状如何？未来可能的改革方向何在？ 1非税收入有哪些？ 广义非税收入指税收外的政府收入。非税收入是财政收入重要的组成部分，根据 《政府非税收入管理办法》（财税〔2016〕33号），非税收入是指除税收以外，由各级国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用国家权力、政府信誉、国有资源（资产）所有者权益等取得的各项收入，包括行政事业性收费收入、政府性基金收入、罚没收入、国有资源（资产）有偿使用收入、国有资本收益、彩票公益金收入、特许经营收入、中央银行收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入、政府收入的利息收入和其他非税收入。 行政事业性收费收入 罚没收入 特许经营收入中央银行收入 以政府名义接受的捐赠收入 主管部门集中收入 政府收入的利息收入 其他非税收入 国有资源（资产）有偿使用收入 图1.广义非税收入包含的分项以及纳入预算的类型 一定比例调入 国有资本经营收入（特定金融机构） 国有资本经营收入 一般公共预算 国有资本经营预算 政府性基金收入 彩票公益金收入 政府性基金预算 数据来源：财政部，财通证券研究所 非税收入纳入财政预算管理。根据财政管理的要求，非税收入会根据其类别和性质的不同，实行分类预算管理，被分别纳入一般公共预算、政府性基金预算和国有资本经营预算的管理。作为政府最主要的预算，一般公共预算会纳入与行政经济活动相关的非税收入，也是下文我们重点关注的非税类别，具体包括专项收入、 行政事业性收费、国有资本经营收入、国有资源（资产）有偿使用收入、罚没收入与其他收入六项。 专项收入 一般公共预算收入中的非税收 入 有专项用途的非税收入，包括教育附加收入、文化事业建设费 收入、农田水利建设资金收入、森林植被恢复费、油价调控风险准备金收入、场外核应急准备金收入等。 行政事业性 收费 在向公民、法人提供特定服务的过程中，按照成本补偿和非营 利原则向特定服务对象收取的费用。 罚没收入 执法机关依法收缴的罚款(罚金)、没收款、赃款，没收物资、 赃物的变价款收入。 国有资本 经营收入 各级人民政府及其部门、机构履行出资人职责的企业(即一级 企业)上缴的国有资本收益。 国有资源（资产）有偿转让国有资源(资产)使用费而取得的收入。 有偿使用收入 除以上各款收入之外的其他收入，包括捐赠收入、政府住房基 其他收入金收入等。 8.1% 39.4% 6.9% 11.6% 11.4% 22.8% 图2.纳入一般公共预算的非税收入项目 数据来源：财政部，财通证券研究所，占比为2022年数据 国有资源（资产）有偿使用收入规模居前。分项来看，全国一般公共预算收入非税收入中国有资源（资产）有偿使用收入和专项收入占比相对高。2022年，国有资源（资产）有偿使用收入占全部非税收入的比例为39%；专项收入占比23%，规模排在第二；其他项目占比相对较低，罚没收入占比12%，行政事业性收费占比11%，国有资本经营收入占比7%，其他非税收入占比8%。国有资源（资产）有偿使用收入包括资产和资源两方面，资产指各类土地、金融资产等，资源涵盖矿产资源、水等。近年来，国有资源（资产）有偿使用收入在非税收入中占比提升明显，反映了资源配置趋于优化和资产管理不断加强。 图3.历年各项非税收入的占比 专项收入行政事业性收费 罚没收入其他收入 国有资本经营收入国有资源(资产)有偿使用收入 100% 80% 60% 40% 20% 0% 141516 171819 202122 数据来源：iFind，财通证券研究所 专项收入隶属“降费”政策范畴。非税收入中的专项收入指的是根据特定需要设置、征集和纳入预算管理、有专门用途的收入，如排污费收入、水资源费收入、教育费附加收入等，属于“降费”政策涵盖的范畴。从全国非税收入的结构看，专项收入占比仅次于国有资源（资产）有偿使用收入，近年来占比在20%到30%之间波动；不过从地方非税收入的结构看，专项收入在北京、上海和浙江等经济发达地区的占比排在前列，是当地非税收入最重要的组成部分。 图4.2023年上海市非税收入结构 行政事业性收费,6% 其他,8% 政府住房基金,0% 文化事业建设费,1% 地方教育附加,10% 残疾人就业保障金,7% 国有资源（资产）有偿使用,34% 专项收入,52% 教育费附加,14% 教育资金,11% 农田水利建设 资金,9% 数据来源：上海市财政局，财通证券研究所 国有资本经营收入的弹性大。国有资本经营收入主要是特定国有金融机构和央企的利润上缴，对比各类非税收入历年增速的变化看，国有资本经营收入规模增速的波动较大，反映出在财政收入压力承压的年份，财政通过增加特定国有金融机构和央企上缴利润来支撑收入的可持续性。具体而言，在未完成一般公共预算收入目标的2015年、2019年和2022年，国有资本经营收入同比增速分别跃升至91%、116%和154%的高位。 图5.历年财政收入预算和实际规模（亿元）图6.各类非税收入同比增速（%） 250000 200000 150000 100000 50000 0 1011121314151617181920212223 180 一般公共预算收入公共财政收入 150 120 90 60 30 0 -30 -60 -90 专项 行政事业性 罚没 国有资本经营 国有资源(资产)有偿使用 其他 20152016201720182019202020212022 数据来源：iFind，财通证券研究所数据来源：iFind，财通证券研究所 罚没和行政事业性收费占比稳定。非税收入中，行政事业性收费、罚没收入和其他收入的体量较小，合计占非税收入的比重在30%到35%之间。行政事业性收费主要包括行政管理类收费、资源补偿类收费、鉴定类收费和考试类收费等，罚没收入指的是执法机关依法组织实施处罚取得的罚款、没收款、没收非法财物的变价收入，这类收入主要与监管执法环境有关，因此弹性相对较小，占比趋于稳定。 图7.行政事业性收费、罚没收入和其他收入占比和增速（%） 36行政事业性、罚没和其他收入占非税收入比重同比增速（右）15 3410 32 305 280 26-5 24 22-10 20-15 1516171819202122 数据来源：iFind，财通证券研究所 非税收入项目多以地方为主。从各类非税收入的央地比例来看，除了国有资本经营收入中中央收入的占比较高以外，专项收入、国有资源（资产）有偿使用收入、罚没收入、行政事业性收费和其他收入中地方收入的占比均在九成左右。近年来，国有资本经营收入中地方的占比也趋于提升，从2015年的11%已上行至2022年51%。 图8.各类非税收入中央和地方的占比 中央地方 专项收入 其他收入 国有资源(资产)有偿使用收入 罚没收入 行政事业性收费 国有资本经营收入 0%20%40%60%80%100% 数据来源：iFind，财通证券研究所，占比为2022年数据 非税收入管理的法律日渐完善。回顾来看，非税收入管理趋于规范，一方面，相关法律日渐完善。非税收入早在建国初期便已存在，但长期以“预算外资金”的名义存在，并以预算外的方式进行这部分财政资金的管理。随着2004年《财政部关于加强政府非税收入管理的通知》（财综〔2004〕53号）的下发，非税收入的定义和管理范围开始得到明确。2010年，《关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》