设想乌克兰的长期安全安排

工作纸 June2023 UKRAINE倡议 展望长期安全安排对于乌克兰 EricCiaramella 展望长期安全安排对于乌克兰 EricCiaramella ©2023卡内基国际和平基金会。保留所有权利。 卡内基在公共政策问题上不采取机构立场；本文所代表的观点是那些作者(S)的观点，不一定要反映卡内基、其sta或其受托人的观点。 不得以任何形式或任何方式复制或传播本出版物的任何部分卡内基国际和平基金会的书面许可。请直接询问： 卡内基国际和平基金会出版部 1779马萨诸塞州大道西北 Washington,DC20036 P:+12024837600 F:+12024831840 CarnegieEndowment.org 可在CarnegieEndowment.org上免费下载。 图片来源：GustavoValiente/EuropaPress通过GettyImages Contents Summary1 Introduction3 没有像现在这样的时间5 战时契约-及以后7 政治和法律代码阳离子8 多年援助和筹资10 国防工业升级12 协商、协调和信息共享14 欧盟与重建16 俄罗斯与战后秩序18 Conclusion18 关于作者21 Notes23 卡内基国际和平捐赠35 Summary 西方领导人为乌克兰的长期发展提出了一个实用的愿景-术语安全是文件，为可持续的多边安全提出了详细的建议乌克兰拥有强大军事力量并得到法律支持的安排 支持承诺-培训、装备和国防工业合作-来自美国和欧洲。本文概述的e模型借鉴了乌克兰语政府的建议和教训，从美国的安全关系与密切 不是条约盟友的伙伴，尤其是以色列。它优先考虑威慑战略 否认：通过组建一支强大、现代化、训练有素的军队，乌克兰可以提高未来侵略的代价，以至于俄罗斯将失去对其能力的信心 通过武力实现其目标。1 独立于战场的发展，乌克兰及其伙伴必须谈判一个长期的- 现在就有期限的安全安排。在一个框架上达成共识- 工作比在大规模敌对行动之前做出有争议的决定更有意义结束。安全安排有可能破坏弗拉基米尔·普京总统的 坚信俄罗斯可以超越乌克兰和西方。它还可以向乌克兰保证即使今年不解放整个领土，也能够捍卫其主权。 该提案中包含的许多要素可以在战时实施- 事实上，其中一些已经到位-并在战后得到加强。 e提出的安全模型不一定是北约成员资格的替代方案，北约成员资格得到乌克兰领导人和公众的大力支持。盟友已经向国家承诺- 试图最终在北约占据一席之地，但他们已经明确表示，这不会列入议程 11 尽管战争仍在进行中。即使战争结束，他们也不太可能迅速采取行动承认乌克兰。因此，这里的提案旨在增强该国自卫的能力 因为在可预见的未来，它仍然在北约之外。同时，它强调乌克兰加入欧盟将在其长期安全中发挥关键作用。 美国必须领导关于未来安全安排的对话。不仅它无与伦比的安全援助和多国协调能力是否使它 对安排的成功至关重要，但美国对乌克兰的明确长期承诺将还促使欧洲增加其承诺，从而确保适当分担负担。 e提议的安排将是足够灵活的，以包含来自 欧盟作为一个集体，来自各个成员国和其他国家。美国对乌克兰的承诺可信和持久，拜登政府必须努力与国会一起获得两党的广泛支持。 是研究身份esve元素，这些元素对未来的安全安排至关重要： •强有力的政治和法律编码，确保安排能够持久无论美国和欧洲的选举周期和领导层变化如何 •一个可预测的，多年的军事供应管道，使乌克兰能够计划并维持能够阻止俄罗斯侵略的未来部队结构 •支持乌克兰的国防工业，以及有针对性的国防工业投资- 在美国和欧洲为长期战争和长期战争做准备乌克兰军事重建时期 •政治协商、信息共享和协调机制确保及时满足乌克兰的军事需求 •与乌克兰加入欧盟进程和战后重建的明确联系 迄今为止，大部分公开辩论都集中在乌克兰对安全“保证”的要求上。为了回应1994年布达佩斯出版的先前“保证”的失败 备忘录。为避免混淆，并鉴于这些条款所携带的历史行李，本文用“安排”或“承诺”来指代未来的法律和政治 有问题的框架。2 2设想乌克兰的长期安全安排 Introduction 乌克兰的长期安全将是美国和 欧洲将在未来几年面临。加入欧盟（EU）和 北大西洋公约组织（NATO）仍然遥遥领先，该国陷入困境 处于危险的灰色地带：在欧洲安全秩序之外，面临着敏锐的军事力量持续的威胁。乔·拜登总统和其他西方领导人已经做出了 明确表示，他们不会派遣自己的部队保卫乌克兰 攻击。3更重要的是，在乌克兰的反制措施之前，向乌克兰提供激增的设备美国和欧洲国家在没有明确计划的情况下减少了库存 此后维持高水平的军事援助。4 这就是为什么乌克兰及其合作伙伴现在必须提出一项安全安排的原因：这足以动摇克里姆林宫的信念，即它可以等待西方。它不是 明智的做法是，在乌克兰反制措施的结果明确之前，不要讨论这个问题。也不应该澄清乌克兰与西方的长期安全关系 被仅仅视为促进假想外交结局的工具，这仍然很遥远 相反，迫切需要设计和实施一个公式，以便基辅可以建立一个强大的、可持续的自卫队，即使战争在为未来而肆虐。 似乎是一个很高的要求，对于如此复杂的多边来说，没有确切的模型安排存在。但是乌克兰及其合作伙伴比看起来更接近解决方案。 此后，美国、欧洲和其他国家提供了大量的军事支持俄罗斯全面入侵的开始，以及政治和官僚创新 伴随着这种援助，是制定正式长期计划的坚实基础 3 计划。乌克兰政府对基辅安全契约提出了认真的建议将这种持续的支持转化为更持久的框架。5和美国' 与非条约盟友——特别是以色列——的密切防御关系可以为如何安排工作。 是论文研究了乌克兰的长期安全安排可能是什么样子，如何使其可信和可持续。借鉴对乌克兰需求的分析- 从现有成功的安全模型中获得的信息和见解，它提出了一种多重的网格结构- 以培训和装备为中心的临时协议和承诺 未来的军事力量。这将使各方有义务确保乌克兰自卫的能力，但不是为了代表国家，而是为了承认可持续发展的挑战 乌克兰的合作伙伴面临并强调长期规划、协调、优先、 标准化和国防工业解决方案，随着时间的推移，所有这些都将节省成本。 美国和欧洲必须领导关于安全承诺的讨论 到乌克兰。没有其他国家能够比得上其及时采购、协调和交付的能力，有影响力的安全援助，情报支持和国防工业解决方案。强大的 美国对乌克兰的承诺也将促使欧洲做出更大，更持久的安全- Rity承诺，从而创造一个公平和可持续的跨大西洋方案支持乌克兰的自卫。拟议的框架将允许捐款 来自欧盟和个别成员国；非欧盟国家，如英国，挪威和蒂尔基耶；以及乌克兰的非欧洲伙伴。 至关重要的是，基辅及其合作伙伴不需要等到战争结束后再设计和实施一项安全安排。ey现在可以将许多提案付诸实施 在某种程度上，其要素已经到位。长期协议必须紧密 与乌克兰加入欧盟的进程也有关，与乌克兰的安全政策和国防有关工业基础逐渐与工会的工业基础相结合，尽管与 美国。一旦战争结束，可以加强安排以弥合这一时期直到乌克兰加入欧盟，这将赋予自己的安全保障。 e提出的计划不一定是北约成员资格的替代方案，这将 仍然是乌克兰领导人和公众的关键需求。相反，它认识到盟国 还没有准备好承认这个国家，并提供了一种将其锚定到欧洲安全中的方法系统暂时。从理论上讲，这是一个临时解决方案。但是随着北约成员的加入 仍然是一个不确定的前景，这个解决方案必须足够可信，可以忍受。它也会继续从一个明确的理解，俄罗斯将继续威胁乌克兰的主权和 领土完整-从而关系到欧洲的安全-很长一段时间，同时保留了空间如果莫斯科改变方向，就和它一起行动。 没有像现在这样的时间 美国和欧洲对乌克兰长期安全的兴趣是明确的， 令人信服。6俄罗斯的入侵对欧洲的安全和繁荣构成威胁 华盛顿对维护有着强烈的兴趣。俄罗斯和任何其他可能的侵略者必须阻止试图通过军事力量改变边界。同时 时间，美国和欧洲不愿意部署自己的部队来保卫乌克兰目前希望避免核大国之间的直接战争。 西方领导人已经表示，他们将“在必要时”支持乌克兰。7But这种善意的声明并没有削弱俄罗斯总统弗拉基米尔·普京的 Condencethattimeisonhisside.Inhismind,theWestisckle:itwilltireofthewar,cur- 支持乌克兰，并继续处理其他问题。基辅的许多人分享他的评估。乌克兰人担心，西方的言论不会得到持续的支持， 而那段时间将对俄罗斯有利。对双方来说，美国总统大选 2024年迫在眉睫:一些主要竞争者批评持续的军事支持乌克兰，华盛顿的长期政策是不确定的。8 美国及其盟国认识到，他们必须制定一项“关于苏- 获得的安全和其他承诺“9帮助乌克兰在旷日持久的战争中自卫，在战后更长的经济重建和军事侦察时期- tution。VolodymyrZelensky总统认为，俄罗斯的侵略不会结束，和平，无论何时到来，都不会持久，除非他的国家长期安全有保障。10与此同时，西方的奥马尔们犹豫不决地澄清 arrangementmightlooklike.Discussionshavereportedrunagroundamongdisputsover 细节。11由于战争的轨迹不确定，不愿发展持久的 乌克兰在欧洲安全秩序中的作用框架是可以理解的-但它是也是目光短浅的。 西方的疑虑源于一种信念，即考虑长期的 安全安排，直到乌克兰反击，甚至战争的结果是clear.12U.S.ocials描述了今年乌克兰前进的“机会之窗”在战场上，一些人认为这是基辅扭转战争潮流的最佳机会果断地对他有利。13西方许多人预计乌克兰的突破将促使普京以对乌克兰更有利的条件来到谈判桌前。14Some, 同时，希望俄罗斯在军事上的惨败将带来更多 导致克里姆林宫对乌克兰政策全面逆转的根本性变化-以及可能是普京的下台。 是观望的方法导致乌克兰及其合作伙伴避免进行艰难的对话关于该国的长期安全，希望答案能及时公布。 加强这种不情愿的事实是，关于安全如何存在相互竞争的理论安排将t与战争将如何结束的各种场景。 根据一种思路，乌克兰的安全计划应作为 促进和谈的工具。15换句话说，现在避免RM承诺将允许西方稍后部署安全安排，促使基辅接受谈判- 达不到解放该国整个领土的既定目标。 同时，将安全安排与和平谈判联系起来将有可能 将俄罗斯带入对话。理论上，没有俄罗斯的支持，没有安排- 将忍受。 然而，等待dene一项安全安排可能会导致mac- neuver，而不是更多。即使是乌克兰今年的军事成功也不太可能结束 war.16在可能还需要数年的和谈上制定安全安排将使乌克兰处于站不住脚的边缘，并将推迟有关 其未来军事力量的结构。另一方面，如果乌克兰反对 不太成功，匆忙提出的计划可能看起来像是安慰奖。它也不是明智地希望出现可能扭转俄罗斯路线的“好沙皇”。不是 只有普京政权在面对军事挫折时被证明是有韧性的，而且 俄罗斯精英对乌克兰的敌意意味着克里姆林宫做法的真正改变将需要一个全国性的推算，这充其量是一个遥远的前景。 一些西方ošcials不愿阐明长期愿景，也是因为他们担心在乌克兰解放其所有领土之前这样做17可能会迫使它过早 使俄罗斯的侵略合法化并导致永久分裂的和平。18可以肯定的是，如果停战或和平解决的时候到了，领土问题将是一个挑战。 但是本文讨论的大多数措施-培训，装备和国防工业 解决方案-可以将编入一个既不依赖乌克兰的长期安排重新控制其整个领土，也不排除它。安全承诺将是 从一开始就很活跃，而不是由未来的俄罗斯攻击引发，这是多余的该安排适用的界限的规定。 第三种思想流派的核心是乌克兰只有在安全之后才能安全。以及任何其他安全安排都会破坏这一目标。19ere是 支持乌克兰加入联盟的令人信服的道德和实践论据，20但是目前盟国之间没有达成共识。21ey甚至表示 在战争结束后，这种成员资格充其量是一个长期的前景。22临时安全安排将承认这一事实。它也不会预先判断 盟国有一天承认乌克兰也不排除双方可能决定的可能