边缘化的不幸 ： 埃及 ， 突尼斯和黎巴嫩结构性经济失败的地缘政治影响

工作纸 2024年1月 边缘化的不幸：埃及，突尼斯和黎巴嫩结构性经济失败的地缘政治影响 NurArafeh和HamzaMeddeb 边缘化的不幸：埃及，突尼斯和黎巴嫩结构性经济失败的地缘政治影响 NurArafeh和HamzaMeddeb 在Asfari基金会的慷慨支持下，该出版物得以实现。 ©2024卡内基国际和平基金会。保留所有权利。 卡内基在公共政策问题上不采取机构立场;本文所代表的观点是作者的观点，不一定反映卡内基，其工作人员或受托人的观点。 未经MalcolmH.Kerr卡内基中东中心或卡内基国际和平基金会的书面许可，不得以任何形式或任何方式复制或传播本出版物的任何部分。请直接查询： 卡内基国际和平基金会出版物部 1779马萨诸塞州大道西北华盛顿,DC20036 P:+12024837600 F:+12024831840 CarnegieEndowment.org 马尔科姆·H·克尔卡内基中东中心埃米尔·贝希尔街，拉扎里赫塔 大楼编号20261210，第5号。贝鲁特市中心，P.O.Box11-1061RiadElSolh，黎巴嫩 P:+9611991591 F:+9611991591 Carnegie-MEC.org 本出版物可在Carnegie-MEC.org免费下载。 Contents 危机的影响 关于国内和地缘政治层面21 马尔科姆·H·克尔卡内基中东中心43 Introduction 中东和北非（MENA）的低收入和中等收入国家（LMICs）近年来面临一系列与粮食，能源和债务有关的相互关联的危机。 乌克兰的战争使该地区的差距变得明显，突显了阿拉伯国家之间的局势有所不同。虽然由于冲突而导致的能源价格上涨给石油出口国带来了意外之财，但埃及，突尼斯和黎巴嫩等能源进口国面临着更高的能源账单，预算限制和社会压力。能源价格的上涨恰逢该地区的粮食危机，乌克兰战争再次通过导致国际商品和粮食价格飙升而走在前列。这加速了通货膨胀，造成了粮食短缺，加剧了中东和北非地区几个国家的社会紧张局势和政治不稳定。与此同时，区域低收入国家应对这一局势的能力受到严重制约，因为它们积累的债务水平飙升，通货膨胀率上升和货币贬值。 中东和北非地区的三个低收入国家——埃及、突尼斯和黎巴嫩——在这方面脱颖而出。所有人都面临结构性经济弱点，负债累累，严重依赖粮食和能源进口，要么与国际货币基金组织（IMF）谈判达成协议，要么需要一个。虽然这三个国家的政治局势可能有所不同，但政治一直是每个国家的核心问题。埃及正在经历虚幻的稳定，突尼斯正受到民粹主义者不一致决定的打击。 政权，黎巴嫩正遭受政治精英强加的破坏性僵局，这些精英将改革视为对其权力的威胁。这三个国家的领导人在解决改革的必要性时都进行了破坏性的短期主义，重点是使其政治生存永存 。相比之下，而其他区域中低收入国家，如 11 摩洛哥和约旦面临着与埃及，突尼斯和黎巴嫩相同的许多问题，他们对改革采取了更加自愿的态度，显示出对区域粮食和能源冲击的更大抵御能力。 中东和北非地区低收入国家的粮食和债务危机，再加上能源冲击的影响，已经成为人们关注的焦点，因为重大事件加剧了这些危机，特别是冠状病毒大流行和乌克兰冲突。然而，所有这些危机主要是结构性的，与低收入国家经济的内在弱点有关。例如，尽管中东和北非地区的粮食危机通常与乌克兰战争导致的某些粮食供应减少有关，但它实际上源于长期，持久的困境，吞噬了该地区的粮食系统。同样，埃及等国家的债务危机。 突尼斯和黎巴嫩面临的问题植根于这三个国家各自追求的政治经济和经济发展模式。 由于粮食、能源和债务危机是结构性的，它们正在深刻地重塑国内秩序以及地区政治和经济力量平衡。在埃及，突尼斯和黎巴嫩以及其他能源进口国，这些危机加剧了金融紧张局势，使现任者陷入政策选择困境。各政权不愿实施改革，因为这些改革将带来社会和政治成本，威胁其选民。同时，不进行改革和结构调整只会加剧这些国家的严峻财务状况，创造不可持续的条件。面对这样的选择 ，许多国家的领导人倾向于赞成现状，同时寻求淡化改革。 从区域地缘政治的角度来看，这些危机带来了经济和地缘政治的重新调整，这些调整正在支撑碳氢化合物出口国，同时使能源匮乏的国家日益边缘化。能源进口的LMIC依赖碳氢化合物出口国获得援助，这削弱了它们的外交政策自主权，因为它们需要为它们的资助者排队，或者至少满足他们的需求。 阿拉伯低收入国家的结构性弱点 中东和北非的中低收入国家经济，特别是埃及、突尼斯和黎巴嫩的经济，存在一系列结构性缺陷 。这就解释了为什么这些国家面临的粮食、能源和债务危机不能简单地归因于乌克兰冲突或冠状病毒大流行的影响。只有解决这些缺陷，这些国家中的每一个才能克服困难。 然而，在整个区域，强加给领导人的艰难选择反而导致了僵局，这只会加剧这些国家未来的金融和经济状况。 低收入国家粮食危机的四个相互关联的原因 在过去的一年中，高粮价，粮食短缺和（在某些情况下）面包排长队已经成为中东和北非地区几个国家的常态。乌克兰战争爆发后尤其如此，这场战争导致供应链中断，食品价格上涨，食品供应受到限制。然而，冲突只是故事的一部分，其对粮食的影响在该地区各国之间是不均衡的。低收入国家比海湾国家受到的打击更大，在2007-2008年全球粮食危机之后，海湾国家扩大了对国际供应链的储存能力和投资。1低收入国家当前的粮食危机是困扰该区域粮食系统的四个相互关联的问题的结果：粮食不安全；向进口依赖的转变以及相关的粮食生产下降 农村地区和农业工人的不平等待遇；以及水和环境危机。 粮食不安全问题 困扰中东和北非地区低收入国家粮食系统的第一个主要问题是粮食不安全——缺乏足够的物质和经济机会获得足够的安全、营养食物来确保正常生长和健康发展。在过去的十年中，这个问题越来越严重。2021年，该地区约有1.543亿人受到粮食不安全的影响，比前一年增加了1160万人。2中东和北非地区三分之一以上的人口中度或重度粮食不安全，无法正常获得粮食。3 2020年开始的冠状病毒大流行，以及随之而来的供应链中断，导致粮食不安全加剧，2022年2月乌克兰冲突开始进一步加剧了这种情况，与此同时，经济和金融危机袭击了几个中东和北非国家。乌克兰和俄罗斯是粮食和农产品的主要出口国。在冲突之前，这两个国家是小麦和玉米的重要供应国，分别贡献了全球出口的20%和30%。.4他们也是近80％的国际葵花籽产品出口的生产者。5 因此，鉴于中东和北非地区国家对粮食进口的高度依赖，乌克兰冲突对全球粮食贸易造成了重大破坏，并对中东和北非地区的粮食安全产生了显着影响。该地区是世界上最大的谷物进口国，其进口的小麦中有一半是小麦的主要成分。 阿拉伯国家-来自战前的俄罗斯和乌克兰。6埃及和黎巴嫩的小麦进口依赖程度尤其高，2020年乌克兰和俄罗斯对小麦进口的依赖程度分别为84%和68%（见下图1）。7因此，该地区的低收入国家极易受到战争后果的影响，战争破坏了粮食供应，推高了食品，化肥和能源价格，增加了进口费用，并对其贸易平衡和外汇状况产生了负面影响。这使已经在经济和金融上陷入困境的中东和北非地区经济体感到紧张。 图1.2020年小麦进口量占比 资料来源：“数据”，Resourcetrade.earth，查塔姆大厦，2023年10月17日访问，https://resourcetrade.earth/？-年=2020&进口商=818&类别=52&单位=价值&自动缩放=1。 食品价格上涨，加上当地货币贬值，导致消费者购买力下降，特别是在埃及、突尼斯和黎巴嫩 。这种情况使人们难以获得食物，包括难民在内的穷人和弱势群体处于最不利的地位。根据2021-2022年在中东和北非地区十个国家中的九个国家进行的一项调查，超过50％的人口表示担心在有机会补充粮食供应之前耗尽粮食供应。8 例如，在埃及，在政府进行经济改革之后，食品价格在2016年至2019年间上涨了两倍，其中埃及镑贬值了50％。9乌克兰战争开始后国际大宗商品价格的上涨，以及2022年3月和10月的货币贬值，导致食品价格进一步上涨。102022年11月，埃及的食品通货膨胀率估计为30.9％，是自2017年11月以来的最高水平。11 突尼斯的通货膨胀率也一直在上升。2022年12月，食品价格比2021年12月高出14.6％。 12这一增长导致牛奶，咖啡，糖和有补贴的植物油等基本食品短缺。粮食短缺仍然是突尼斯的现 实，主要是因为该国公共财政和债务危机的危急状况，这限制了其进口基本食品的能力。13 然而，黎巴嫩的食品价格上涨仍然是最高的，国际食品价格的上涨是在2019年底开始打击该国的严重经济和金融危机之上。这导致了货币贬值，其中黎巴嫩 英镑贬值了98%以上，恶性通货膨胀，2018年12月至2021年10月期间价格上涨了500% 。14黎巴嫩是世界上受食品价格上涨影响最严重的十大国家之一-在2023年1月至2023年4月期间，黎巴嫩的食品价格上涨在名义和实际价值上都是全球最高的。15 进口依赖与当地消费的粮食生产下降 解释当前粮食危机的另一个重要的结构性缺陷是粮食制度向进口依赖的转变，以及随之而来的国内农业生产问题，特别是满足当地需求的产量下降。这主要始于1980年代，当时粮食的生产和获取日益国际化。16更具体地说，商业资本主义制度，以及中东和北非地区国家自1970年代以来采取的经济自由化政策，以及将当地农业系统纳入全球经济，促使各国推动以出口为导向的资本密集型农产品 硬通货。17因此，出口农业在许多国家受到青睐，而不是发展用于当地粮食消费的农业，因为中东和北非地区国家的重点一直是优化其竞争优势。因此，各国允许国际市场决定国内农业政策，农业部门主要侧重于经济作物的大规模种植，而不是自给农业或当地消费。 这种生产经济作物的方向对国内粮食供应和生产产生了不利影响，削弱了埃及等已成为农业出口国的国家养活本国人口的能力。18它还导致一些国家农业生产的激励措施扭曲和效率低下，种植的经济作物根据市场需求不断变化。19例如，在黎巴嫩，树木经常被连根拔起，以适应不断变化的市场需求。例如，在当前的危机期间，农民用杏树代替了苹果树，后者需要以稀缺的美元购买昂贵的肥料，而杏树的种植更具成本效益。20 促进出口农业的同时，对粮食进口的依赖程度也在增加。实际上，阿拉伯国家是全球最大的粮食进口国之一。平均而言，该地区超过50％的卡路里消耗来自进口食品，到2030年，这一比例预计将增加到64％。21在约旦，科威特，黎巴嫩，22沙特阿拉伯，阿拉伯联合酋长国，23在约旦、科威特、黎巴嫩、利比亚、阿曼、沙特阿拉伯和阿联酋，谷物进口依存度估计超过90% 。24总的来说, 尽管中东和北非地区仅占全球人口的5％，但它进口了国际市场上四分之一以上的牛奶和小麦，每年将GDP的4％用于食品进口。25 这种对粮食进口的严重依赖直接导致了中东和北非地区的粮食不安全和粮食危机。它增加了各国对国内冲击(如货币贬值或经济崩溃)以及外部冲击(如乌克兰战争、供应链中断和价格波动)的脆弱性。对粮食进口的依赖也是对各国的“地缘政治责任”，并可能损害其政治自主权。26事实上，全球食品贸易经常被大国用来推进外交政策目标，例如在两次世界大战期间27或者当美国考虑对阿拉伯世界实施谷物禁运，以回应阿拉伯石油抵制在1973年10月阿以战争期间。28 农村与小农面临的不平等 中东和北非地区粮食生产的不足在很大程度上与困扰粮食系统的另一个关键问题有关，这个问题与政府有关农村地区和农业工人的政策有关。大多数决策者的城市偏见29和他们的 对农业部门和农村地区的忽视严重影响了整个区域的国内农业生产，并加剧了粮食不安全。30农业投资少,城市化程度不断提高,也导致了农业用地的流失,进一步损害了生产,31而一些国家的冲突，如伊拉克、叙利亚和也门，使得获得土地非常困难。 对农村地区的偏见与农业劳动力的流离失所和贬值齐头并进，这是另一个重要的结构性因素，有助于解释该地区的粮食危机。例如，从1970年代开始，在突尼斯