是时候重置美国贸易议程了

2024年5月 是时候重置美国贸易议程了 PeterE.Harrell 是时候重置美国贸易议程了 PeterE.Harrell ©2024卡内基国际和平基金会。保留所有权利。 卡内基在公共政策问题上不采取机构立场;本文所代表的观点是作者的观点，不一定反映卡内基，其工作人员或受托人的观点。 未经卡内基国际和平基金会的书面许可，不得以任何形式或任何方式复制或传播本出版物的任何部分。请直接查询： 卡内基国际和平基金会出版物部 1779马萨诸塞州大道西北华盛顿,DC20036 P:+12024837600 F:+12024831840 CarnegieEndowment.org 本出版物可在CarnegieEndowment.org上免费下载。 Contents Introduction 在过去三年中，美国贸易代表凯瑟琳·泰（KatherineTai）和国家安全顾问杰克·沙利文（JakeSullivan）致力于阐明“以工人为中心”的贸易政策，同时在美国国际经济政策中寻求“新的华盛顿共识”，这将促进全球投资与合作。1泰、沙利文和其他美国S.官员们成功地制定了美国产业政策的愿景，这一愿景已经吸引了数千亿美元的美国投资S.计算机芯片制造和清洁能源技术。财政部长珍妮特·耶伦也推广了“友好”的概念-美国S.随着跨国公司远离中国进行多元化，盟友和合作伙伴可以受益。2这个词首次出现在2021年白宫关于供应链的报告中。 但是，当涉及到贸易的大头钉-贸易协议，关税细目，公司必须在边境提交的文书工作以及其他机制 -美国S.乔·拜登总统的政府没有阐明一个连贯的议程。有时，政府试图利用中国经济威胁的幽灵为贸易协议提供支持。一个值得注意的例子是其签署的印太经济框架（IPEF），该框架旨在加强美国与太平洋各国之间的经济关系。 但是，有关交易的地缘政治论点未能兑现。去年11月，国会的强烈怀疑和选举担忧促使政府无限期推迟了IPEF贸易支柱，目前尚不清楚即使在2024年大选之后，它是否会完成这项工作。 前总统唐纳德·特朗普（DonaldTrump）在目前重返白宫的竞选活动中，确实对贸易有明确的愿景：他已宣布计划部署关税和其他保护主义措施，以支持受青睐的美国产业。3特朗普贸易的建筑师 11 美国前贸易代表罗伯特·莱特希泽（RobertLighthizer）认为，美国应大力部署关税和其他贸易限制措施，以保护美国工业，并迫使不仅中国，而且欧洲和亚洲国家停止不公平的贸易行为。4然而，一些专家对这些政策的经济影响以及它们可能带来的风险提出了担忧 美国的地缘政治关系。5 重新设定美国的贸易议程并制定能够在华盛顿获得广泛支持的贸易愿景，将要求政府像史蒂夫·乔布斯所说的那样，“思考不同。“与其将贸易协议视为美国应该遭受的地缘政治努力，以支持美国的盟友和伙伴，或者追求特朗普简单地减少贸易的愿景（地缘政治论点）。美国应该回到过去指导成功贸易政策的基本前提-政策制定者可以制定和促进促进美国经济利益和美国地缘政治利益的贸易政策。 鉴于美国目前面临的经济挑战的性质，这种方法将要求政策制定者在地缘政治上花费更少的时间，而在生态经济学上花费更多的时间。反过来，这种选择将鼓励将主要重点从地区性交易转向较窄的部门交易，以解决大多数美国人最关心的问题，例如气候，能源和迫在眉睫的人工智能（AI）解决方案。为了真正解决这些问题，美国应该开放使用一套新的工具来建立贸易协议，包括与金融工具、发展和国家安全有关的工具。当今最大的挑战不能仅仅通过市场准入和监管合作来解决。美国贸易政策的下一章将需要在美国与主要盟国和合作伙伴之间就一系列问题进行新型的部门交易，包括气候和能源，供应链，人工智能和数字经济。 现代贸易范式的兴起 重新启动美国的贸易议程首先需要了解为什么从20世纪90年代到2010年代中期盛行的贸易共识- 美国重大贸易交易的最新时代-破裂。 自第二次世界大战结束以来，在贸易协议具有明确的地缘政治和明确的经济逻辑的时期，美国进行了成功的贸易交易。在战争结束后的1940年代后期，该协议既适合 美国的地缘政治和经济利益是关贸总协定（GATT）。在地缘政治上，美国决策者将关贸总协定视为在冷战初期支撑西方联盟的工具。6从经济角度来看，贸易谈判者将关贸总协定设计为防止回归“乞丐”的解毒剂 1930年代邻国的关税政策，战后经济学家和政策制定者认为这加剧了大萧条。该协议要求降低关税税率，并确保成员国相互给予“最惠国”贸易地位，以随着时间的推移对关税施加进一步的下行压力 。从U.S.从美国官员的角度来看，美国官员也将关贸总协定理解为帮助向美国市场开放的工具。S.当时美国是世界上最大的净出口国，需要国外市场来替代。 战争驱动的美国工业需求。降低外国对美国商品的关税为美国工业提供了主要的直接利益。7 冷战期间，美国多次推动扩大关贸总协定。 所谓的1964-1967年肯尼迪回合导致了额外的关税削减，并开始建立围绕倾销的纪律，即一个国家在国际上以低于产品在其国内市场上销售的价格销售产品。1970年代的东京回合将参与关贸总协定的国家扩大到一百多个国家，寻求包括许多不结盟的发展中国家。它开始尝试解决非关税壁垒和“自愿出口限制”，这是一种各国同意限制出口数量以换取避免关税的措施。随着《补贴守则》的出台，东京回合也开始引入围绕补贴的规则概念。 然而，指导美国的现代贸易正统观念S.从冷战结束到2010年代中期的贸易政策在1980年代末和1990年代初结晶。柏林墙的倒塌迎来了美国的单极时刻，当时美国的地缘政治政策制定者看到了利用贸易和经济关系将其前苏联对手和新兴的地缘政治竞争对手，特别是中国锚定在美国S.-领导国际秩序。乔治·H·罗纳德·里根总统W.与此同时，布什和比尔·克林顿在华盛顿主持了一段新自由主义经济共识，华盛顿认为这也是适合世界的经济模式。贸易政策和贸易协议(以及国际货币基金组织等其他政策杠杆)提供了一个工具来促进美国S.国外的经济模式。地缘政治和经济的这种交集迎来了一个非常富有成效的贸易决策时期，包括北美自由贸易协定（NAFTA），世界贸易组织（WTO）和与十几个国家的自由贸易协定（FTA）等倡议。其他相关政策包括《非洲增长与机会法案》（AGOA），该法案削减了从非洲民主国家进口的关税，以促进非洲大陆的发展和民主进步。 这个时代的交易具有明确的地缘政治逻辑。北美自由贸易协定旨在加强北美政治联盟，并在布什总统和克林顿总统的眼中，为实现更加民主和经济统一的西半球提供最终途径-乔治·H的愿景W.布什的儿子和后来的总统乔治·W·在北美自由贸易协定生效十年后，布什对中美洲-多米尼加共和国自由贸易协定（CAFTA-DR）采取了进一步行动。WTO以及中国在本世纪末最终加入WTO，反映了1990年代流行的地缘政治观点，即全球贸易安排将有助于吸引像中国这样的国家走向西方。正如克林顿所说的中国。 1999年加入，“这是自1970年代以来我们必须在中国创造积极变化的最重要机会”，并指出中国“同意进口民主最珍贵的价值观之一：经济自由。中国经济自由化越多，人民的潜力就越充分解放。”8或者，正如乔治·W·布什关于美国制定CAFTA-DR协议的立法所说的那样，“该法案不仅仅是贸易法案。该法案是热爱自由的国家在整个西半球促进和平与繁荣的承诺。”9 在9/11恐怖袭击之后的几年中，与摩洛哥（2004年），巴林（2005年）和阿曼（2006年）签订了自由贸易协定，旨在支持美国盟国在打击伊斯兰恐怖主义的战争中，并期望经济进步可以减少恐怖主义威胁。在2003年的总统演讲中，乔治W.布什提出了他对该地区的经济愿景，该地区提出了双边自由贸易协定，作为迈向中东自由贸易区的垫脚石。正如他所说，“在全球范围内，自由市场和贸易帮助战胜了贫困，并教会了男人和女人自由的习惯。."10 这些交易背后的经济逻辑与地缘政治同样重要。从宏观经济的角度来看，这个时代的贸易协议反映了一种观点，即美国S.经济可以受益于离岸外包较低价值的美国S.制造业以降低消费者成本，同时鼓励软件、医疗保健和增值制造业等高价值行业的国内增长。正如克林顿在1993年所说，“关于北美自由贸易协定的辩论是关于我们是否会接受[经济]变化并创造明天的就业机会，还是试图抵制这些变化，希望我们能够保留昨天的经济结构。."11贸易全球化被认为为新美国创造了机会S.出口，通过迫使公司在全球范围内竞争来鼓励创新，并降低消费者成本。进一步推动克林顿支持北美自由贸易协定和有抱负的拉丁美洲自由贸易协定的论点，政策制定者还认为扩大的美国S.贸易块可以提供与新兴的欧盟贸易块和不断增长的亚洲区域贸易竞争所需的规模经济。12 贸易政策制定者试图通过交易文本促进当时在华盛顿的经济共识，该共识主张减少政府补贴；对其他国家生产的商品不歧视；降低企业的监管负担，包括当时新生的数字经济；以及强有力的知识产权 （IP）保护。政策制定者还寻求提高劳工和环境标准，并应对腐败等挑战。华盛顿的资深人士经常把这些目标说成是在国际上提高标准，并根据美国制定全球规则。S.规则。 例如，1995年生效的WTO《补贴与反补贴措施协定》（SCM协定）大大扩展了WTO之前关贸总协定关于工业补贴的纪律。13在WTO协定和美国自由贸易协定的整个文本中，各国同意对彼此的商品给予“国民待遇”，并承诺不优先考虑国内生产的商品。在大多数美国自由贸易协定中，以及已签署WTO政府采购的国家 协议中，这种非歧视承诺甚至扩展到政府采购商品-例如，美国政府在购买联邦车队时，不应表现出对美国制造汽车的偏爱，而不是外国汽车。14当然，这些协议还要求政府允许美国公司竞标其采购合同。15 U.S.自由贸易协定通常包括章节，确保自由贸易协定合作伙伴提供与美国相当的知识产权保护。S.IP保护。一些人还试图将数字平台关于其用户发布的内容的法律豁免权编成法律，就像平台在美国对用户发布的内容提起诉讼一样。自由数据流通常受到保护，政府也做出了其他承诺，不限制数字平台在其国家运营。贸易政策制定者还经常吹捧促进工人权利和环境标准的交易语言。16 这个贸易决策时代的最后一章是巴拉克·奥巴马总统对跨太平洋伙伴关系协定（TPP）的支持，这是奥巴马政府在2016年谈判达成的美洲和亚洲十几个经济体之间的贸易协议。TPP在2000年代和2010年代初的早期自由贸易协定上进行了扩展，包括发展有关国有企业和货币操纵的新学科。17但奥巴马政府在很大程度上基于地缘政治理由支持TPP，认为这将是中国在太平洋地区影响力的重要经济制衡力量，也是奥巴马政府“转向中国”的经济支柱。18 现代范式从恩典中堕落 奥巴马于2016年1月签署了TPP。但即使在他推动国会批准该协议的同时，越来越明显的是，自20世纪90年代初以来主导华盛顿政策讨论的贸易范式正在失宠。到2015年底，国会主要领导人已经开始对新出现的TPP条款表示怀疑，最终他们从未安排对该协议进行投票。192016年的两位主要总统候选人，民主党人希拉里·克林顿（曾在担任奥巴马国务卿期间支持TPP的早期发展）和共和党人唐纳德·特朗普在竞选活动中反对这项协议，特朗普在2017年就职后不久就退出了美国。（以日本为首的协议的其他成员推进并完成了该协议，并于2018年更名为《跨太平洋伙伴关系全面与进步协议》。). 作为总统，特朗普通常避开传统的贸易协议，转而采用重关税的贸易方式，旨在向中国施加压力 ，同时保护他认为重要的美国工业，如钢铁。尽管如此，他确实成功地颁布了《美墨-加拿大协定》（USMCA），这是从二十五年开始对北美自由贸易协定进行全面改革 早些时候。尽管贸易政策和国家安全界的一些人希望拜登启动谈判以重新加入TPP，但拜登却发起了诸如IPEF之类的贸易倡议，旨在促进贸易和标准合作，但不提供与美国的接触。S.市场就像传统的自由贸易协定一样。即使没有US.事实证明，这些举措在政治上是有争议的。例如 ，在2023年11月，拜登无限期推迟了IPEF贸易相关方面的最终确定，原因是国会民主党人担心该协议将在政治上有害，并且由于美国工会的反对。