主权财富基金 ： 腐败和其他治理风险

2024年6月 主权财富基金：腐败和其他 治理风险 JodiVittori和LakshmiKumar，编辑 DavidSzakonyi|ClareRewcastleBrown|CalebDiamond|KristianCoatesUlrichsenAykanErdemir|NateSibley 主权财富基金：腐败和其他 治理风险 JodiVittori和LakshmiKumar，编辑 DavidSzakonyi|ClareRewcastleBrown|CalebDiamond|KristianCoatesUlrichsenAykanErdemir|NateSibley ©2024卡内基国际和平基金会。保留所有权利。 卡内基在公共政策问题上不采取机构立场;本文所代表的观点是作者的观点，不一定反映卡内基，其工作人员或受托人的观点。 未经卡内基国际和平基金会的书面许可，不得以任何形式或任何方式复制或传播本出版物的任何部分。请直接查询 ： 卡内基国际和平基金会出版物部 1779马萨诸塞州大道西北华盛顿,DC20036 P:+12024837600 F:+12024831840 CarnegieEndowment.org 本出版物可在CarnegieEndowment.org上免费下载。 Contents 主权财富基金与持续腐败非法金融和治理风险17 DavidSzakonyi CHAPTER3 主权财富基金作为工具洗钱：1MDB45案 ClareRewcastleBrown和CalebDiamond CHAPTER4 安哥拉的FSDEA-腐败丑闻和改革59 JodiVittori CHAPTER5 赤道几内亚-隐形主权财富基金65 JodiVittori CHAPTER6 公共投资基金和 沙特阿拉伯参与全球体育69 KristianCoatesUlrichsen CHAPTER7 SputnikV和俄罗斯直接 投资基金：从冠状病毒77中获利 JodiVittori CHAPTER8 主权财富基金何时存在 不是主权财富：土耳其的案例 AykanErdemir CHAPTER9 主权财富基金和基础设施：中国的“一带一路”倡议95 NateSibley CHAPTER10 黄金护照和签证：马耳他SWF109的案例 LakshmiKumar CHAPTER11 主权财富基金和武器出口： 阿联酋的穆巴达拉和塔瓦赞121案 JodiVittori CHAPTER12 下一步是什么？到SWF地址的路线图非法金融、腐败和治理差距135 LakshmiKumar 关于作者147 附录A：主权财富基金定义149 附录B：定义腐败151 附注153 卡内基国际和平基金会207 Summary 主权财富基金（SWFs）已经存在了一个多世纪，通常是作为国家赞助的金融机构来管理一个国家的预算盈余，积累利润并为后代保护一个国家的财富。然而，对于本组织的经济体 在经济合作与发展（OECD）中，主权财富基金仅在2000年代中期才引起公众的注意，当时人们普遍担心拥有大量资本的主权财富基金可能控制战略上重要的资产并威胁到其部署国家的国家安全。投资。 在20世纪90年代，主权财富基金持有5000亿美元的资产，但到2020年，它们管理的资产超过7.5万亿美元，相当于全球资产管理规模的7%。 111.2万亿美元。在全球范围内，在2010年之前，只有58个主权财富基金。然而，今天，主权财富基金已经成为一种越来越时尚的国有实体，目前有118个正在运营或潜在的主权财富基金 。仅在非洲大陆，在2000年之前，只有两个主权财富基金。自2000年以来，已经建立了16个新的主权财富基金。 这种急剧增长尤其令人担忧的是，主权财富基金不仅在拥有强大法治和公民自由保护的国家建立，而且在腐败风险高，不安全，暴力以及法治薄弱或缺失的国家也建立了。以下各章包括来自非洲、亚洲、欧洲和中东的主权财富基金的案例研究，以证明存在系统性治理问题和监管漏洞，可以使主权财富基金充当腐败、洗钱和其他非法活动的渠道。这份汇编还提供了一个令人信服的叙述，强调需要制定关于主权财富基金管理的明确政策，并赋予最后一章中包含的建议以分量。为了使主权财富基金充分发挥其潜力，本汇编不仅敦促主权财富基金的机构层面进行改革，而且还敦促组成主权财富基金活动供应链的各种实体和司法管辖区进行改革。 11 主权财富基金的秘密生活 如第2章所述，当前的主权财富基金数据格局仅提供了对主权财富基金的选择性、零散的可见性 ，而对全球绝大多数基金的投资、运营或内部管理知之甚少。这种差距为不良行为者滥用资金谋取自身利益创造了机会。 作为国有实体，主权财富基金在某些方面与包括对冲基金、风险投资和私募股权在内的私人投资基金行业分开。值得注意的是，主权财富基金的使命可以超越最大化投资回报，包括实现宏观经济稳定或在国内实现经济发展举措。因为它们不 对私人投资者和客户负有信托责任，主权财富基金完全受制于赋予它们的政府。 然而，即使他们的母国政府可以对他们的运营施加影响，主权财富基金在实践中的行为与某些类型的私人投资基金非常相似。主权财富基金通常与私募股权基金相同，资本承诺管理该基金 由外部普通合伙人。与普遍的看法相反，许多主权财富基金投资最终不会出现在具有严格监管透明度义务和受托责任的上市公司中。就像风险投资、私募股权和对冲基金行业的同行一样，主权财富基金经常购买未上市的私人持股公司的少数股权。而且，由于大多数国家对公开市场以外的基金交易几乎不需要透明度，因此，无论是在私人公司还是房地产项目中，主权财富基金对非上市资产的投资记录很少公开。在2007-2008年全球金融危机之后，主权财富基金甚至开始积累大量债务，并利用杠杆为一些投资提供资金，这是私募股权行业的另一个商标策略。主权财富基金还经常充当大型私募股权基金的共同投资者。此外，许多人采用了自己的神秘公司结构，称为子基金，以协调部门投资。 还有一些主权财富基金投资组合的很大一部分几乎完全不在公众视野中，无论是非政府投资者（外国和国内）的完整名单，支付给私人投资基金的管理费，高管薪酬，与中介经纪人的关键关系 ，还是促进投资的公司结构（特别是通过离岸公司）。泄漏的文档可能是这些属性的唯一窗口。更糟糕的是，私有的第三方SWF数据聚合器非常依赖SWF共享其基础数据，而对于大多数研究人员来说，访问这些数据通常是非常昂贵的。 因此，令人遗憾的是，监管机构、记者、民间社会活动家、学者和投资者都几乎没有关于主权财富基金运作的信息。如果没有详细的财务和运营信息，贪婪的经理和政治精英就可以大张旗鼓地挪用投资收益。这种缺乏透明度不仅会使主权财富基金容易受到腐败使用的影响，而且在宏观经济层面 ，它也会提高主权财富基金的使用。 如果基金倒闭，管理不善或从目标市场迅速撤出资金，则存在真正的不稳定风险。对主权财富基金的大量投资缺乏监督也可能加剧危险的股票价格泡沫。 令人惊讶的是，跨境主权财富基金投资的大幅增长并没有引发建立一个中央国际监管机构来监督该行业。最接近的全球机构是国际主权财富基金论坛（IFSWF），该论坛提出了二十四条自愿原则，即圣地亚哥原则。这些原则旨在提高透明度和治理，但IFSWF无权执行自己的标准 ，其他非政府组织的命名和羞辱努力大多缺失。因此，只有选定数量的主权财富基金完全遵守这些基本的良好治理标准，而其他主权财富基金则可以自由地在国外投资数万亿美元，但几乎没有向公众披露有关其活动的全面信息。 主权财富基金与腐败的模型联系：1MDB 马来西亚1MDB主权基金的腐败导致2016年7月美国司法部（DOJ）最初的起诉书被称为“迄今为止最大的盗贼统治案”。1该起诉书指出：“正如投诉中所指控的那样，阴谋的成员-包括1MDB的官员，其亲属和其他同伙-据称挪用了超过35亿美元的1MDB资金。使用欺诈性文件和陈述， 据称，同谋者通过一系列复杂的交易和欺诈性的空壳公司洗钱，这些公司的银行账户位于新加坡、瑞士、卢森堡和美国。2 最终被转移资金的总数最终达到45亿美元。根据美国司法部的同一起诉书，1MDB的洗钱资产“包括纽约和洛杉矶的高端房地产和酒店物业，价值3500万美元的喷气式飞机，文森特·梵高和克劳德·莫奈的艺术品，对EMI音乐的音乐出版权和2013年电影《华尔街之狼》的制作感兴趣。."3仅马来西亚总理纳吉布·拉扎克的个人银行账户就有超过10亿美元。 第3章全面介绍了2009年至2015年马来西亚1MDB基金的情况，以使读者更好地了解主权财富基金如何用于严重腐败。它研究了NajibRaza，他的代理人JhoLow，高盛银行的顾问以及其他愿意的专业人士如何利用过度集中的权力，薄弱的治理和对马来西亚公共资金的问责制，为自己和他们的合作者窃取数十亿美元。它还描述了为了增加其在马来西亚的影响力，中国政府如何能够利用纳吉布·拉扎克的需要来解决丑闻并为他的连任竞选提供资金。腐败同样被其他外国行为者利用，包括波斯湾的王室人物和商人，为自己吸走数十亿美元，以换取提供掩护。因此，1MDB案例为理解本汇编中的其他案例提供了有用的基础。 强调需要进行透明度和问责制改革，以最大程度地减少未来精英对公民财务安全的类似滥用。 石油、体育和COVID-19疫苗：腐败风险和自然资源型主权财富基金 第4章和第5章通过研究来自非洲两个主权财富基金的证据，研究了精英捕获的机制和改革的途径 ：安哥拉的FundoSoberanode安哥拉（FSDEA）和赤道几内亚的后代基金（FFG）。 如第4章所述，安哥拉的FSDEA主权财富基金-非洲大陆第二大主权财富基金-于2012年在前总统爱德华多·多斯·桑托斯的领导下成立，初始拨款为50亿美元。该基金是根据该国的石油收入创建的，具有双重任务：将石油收入投资于国内经济，并充当储蓄基金，为子孙后代保留安哥拉的石油财富。 当总统任命儿子JoséFilomeodosSatos（也称为Ze）为董事会主席时，人们提出了利益冲突问题，但当该基金在短短三年内就在彼得森研究所的SWF善治记分卡中取得了惊人的42点跃升（一百分中），再加上在另一个关键SWF指数上取得了不错的成绩时，这种担忧得到了缓解。然而，在公司治理和投资实践可疑的指控之后，FSDEA很快卷入了丑闻的报道。2017年开始的媒体报道，随后是国际货币基金组织（IMF）2019年的一份报告，发现资产管理公司 （和Ze的商业伙伴）使用复杂的金融交易从FSDEA非法提取了数十亿美元，这些交易通过离岸金融中心进行，并投资于个人利益项目和部门。尽管腐败严重，但该基金的外观仍表现出良好的SWF治理。 当前SWF评估工具的缺陷性质，特别是那些主要基于自我评估的工具。 安哥拉的情况也可以证明，即使在脆弱的国家，主权财富基金的改革也是可能的。在总统职位更迭之后，由于丑闻，FSDEA推出了许多公司治理和监管改革，这些改革更好地反映了国际最佳实践，试图将该基金重新定位为可靠的国有投资者。 赤道几内亚是另一个石油资源丰富的非洲国家，该国拥有主权财富基金，国际报道发现其政权陷入了精英俘获和腐败。如第5章所述，该国是非洲人均GDP最高的国家之一，为14,600美元，但其贫困水平仍然是非洲大陆最高的国家之一，截至2020年估计为67％。 赤道几内亚的FFG成立于2002年，政府承诺将每年石油收入的0.5％存入该基金，但它被认为是非洲透明度最低的主权财富基金之一，公开信息非常有限（在大多数情况下不存在）。FFG没有公开披露其目标或任务，没有网站，没有公开披露的治理和机构框架，没有发布的年度报告，没有关于其董事会和管理层的公开信息，也没有。 公开披露了有关资产配置，投资政策或财政退出规则的信息。此外，该国的领导层表现出很高的裙带关系，该国一些最高级的领导人因腐败而被定罪。 此外，那里的石油产量很久以前就达到了顶峰，国际货币基金组织预测，石油最早可能在2030 年耗尽，这使得该基金的透明度和良好治理成为一个特别敏感