政策指导 ： 实现包容性治理

发展合作系列的最佳做法 关于实现包容性治理的政策指 导 发展合作的最佳实践 政策指导：实现包容性治理 本文件以及本文所包含的任何数据和地图均不影响任何领土的地位或主权，国际边界和边界的划定以及任何领土，城市或地区的名称。 请引用本出版物： 经合组织(2024)，“政策指导：实现包容性治理”，经合组织出版社，巴黎，https://doi.org/10.1787/6d995bed-en。 照片学分：封面©DmytroVaravin，盖蒂图片社 ©OECD2024 这项工作的使用，无论是数字的还是印刷的，都受条款和条件的约束，可以在www.oecd.org/termsandconditions上找到 前言 该政策指南（指南）旨在支持有效和实际地提供官方发展援助（ODA）以促进包容性治理。它围绕发展项目或方案的核心要素——分析和诊断、方案设计和实施、监测、评价和学习——提出了政策和实际措施相结合的建议，有助于实现更具包容性的发展成果。 基于经合组织发援会治理网络（GovNet）领导的多年工作计划所产生的见解，本指南主要针对治理从业人员，特别是参与计划设计和管理的员工。本指南基于学术机构（OECD，2020[1])和实际研究和证据(RochaMenocal，2020[2])，研究了包容性治理的性质，以及为产生有效、可持续和持久的发展成果而可能实现的方式。本指南受益于几位领先专家的投入和贡献，以及由发援会成员和合作伙伴组成的包容性治理专门咨询小组：澳大利亚，德国（BMZ，GIZ和IDoS），瑞士，开发计划署以及莱顿大学的专家，曼彻斯特和牛津大学。 根据可持续发展目标（SDG）16和全球对不让任何人掉队的承诺，本指南围绕两个关键查询线进行了构建：为什么这个问题对发展行为者很重要？我们在实现包容性治理方面学到了什么？然后详细阐述了这项工作产生的见解，并提出了一系列实用的官方发展援助政策建议，可供经合组织-发援会成员采纳，以更好地支持包容性治理，作为促进更具包容性的发展成果的手段。 为什么包容性治理对发展行为者很重要？ 社会，政治和经济排斥以及相关的不平等和不平等问题对发展具有重要影响。不平等和排斥使那些拥有手段，资源，权力或地位的人对决策和决策过程产生了巨大影响1分配不平等使基本服务的提供远离最需要的人，并扭曲了诸如经济增长，基础设施，卫生，教育，水和卫生，社会福利，正义或安全等关键发展成果的分配方式或共享。高度的社会排斥和不平等也与经济增长以及人类和社会发展方面的更糟糕结果有关，限制了应对气候变化的能力，影响了COVID19的应对措施并影响了冲突的可能性。例如，基于身份的排斥和这种排斥可能产生的政治、经济和社会形式的不平等可能助长暴力冲突。不同种族或宗教之间的高水平教育不平等使暴力冲突的风险加倍，而某些种族群体被排除在政治权力之外与冲突发生的可能性密切相关(探路者，2021年。[3])。这一理解加强了解决排斥问题、解决冲突根源、增强社会凝聚力、促进性别平等和“建立确保问责制的机制”的重要性，正如发援会关于人道主义-发展-和平关系的建议所强调的那样。 包容性的过程和结果尤其受到专制治理模式激增的挑战，包括V-Dem的《2023年年度民主报告》在内的多项研究证明了这一点，该报告强调，目前世界上72％的人口生活在独裁国家中，而十年前这一比例为46％。专制的治理模式往往导致权力和决策过程集中在少数行为者手中——例如，通过压制独立媒体、削弱民间社会有利环境的限制和削弱独立机构(例如Procedre司法机构)。这导致政治两极分化和虚假信息升级，进而加强了专制进程（Papada等人。，2023年。[4]).2专制直接破坏 1自1980年代以来，在许多情况下，由于通过“为自利的经济行动辩护的叙述”传播的“归属经济学和破碎的社会契约”的下降，不平等和对分裂的看法在许多情况下都在加速。富人对政策制定的捕获增加，金融放松管制的影响，劳动力或其他形式的大众组织的下降，以及富人与其他人之间发展差距的扩大”(探路者，2021年。[3]). 2发援会关于扶持民间社会的建议是旨在促进和保护民间社会安全和有利环境的工具之一，认识到日益高涨的专制已经侵蚀了和平集会、结社和言论自由，从而威胁到公民空间。 通过限制参与和参与，并侵蚀机构和公民信任的质量进行包容性治理。相反，包容性发展成果，例如社会商品和服务的平等分配，特别是健康和教育，而不是总体上的收入不平等，似乎减少了专制的可能性（Leininger，Lührmann和Sigman，2019[5])。将专制和包容性治理联系起来的另一个因素在于，政治企业家可能会在“公然管理不善和未兑现的经济和社会包容承诺往往是选民选择民粹主义或民族民族主义卡片的原因”的背景下，利用种族或宗教分歧”(哈特曼，2022年 [6]).这些因素表明，包容性治理过程和包容性结果正在恶化的民主环境可以为专制提供沃土。经合组织和伙伴国的不平等以及 民粹主义和民族主义和/或反移民话语的兴起或复兴进一步加剧了两极分化。事实上，不平等和排斥在治理过程中在发言权 、代表性、机会、法律准入和法律面前造成的不平衡，剥夺了部分人口的权利，产生了社会紧张局势，破坏了对公共机构的信任(IDEA，2017)。[7]). 《联合国2030年可持续发展议程》承诺“不让任何人掉队”，重点是包容性：可持续发展目标16旨在促进可持续发展的和平和包容性社会，为所有人提供诉诸司法的机会，并在各级建立有效，负责和包容性的机构。作为可持续发展目标16的一个属性，包容性治理以程序性和基于结果的包容性为基础，为本指南的目的定义如下： 包容性治理：定义3 “包容性治理涉及公平、负责和透明流程和机构确保人们有权访问、影响和监督决策过程，这些决策过程承认权利和义务，分配资源，并确定各级公共政策的方向，以期加强包容性结果“。 这里通过的工作定义旨在推进2030年议程，强调了包容的内在、基于权利的价值及其工具性目的。这种基于权利的内在观点强调个人和群体在影响其生活的决策过程中的参与和影响，而其“工具逻辑”则更实质性地强调包容性过程的功能，这是必要 的和/或导致更具包容性的发展成果。证据表明，人们在改善公共服务提供方面重视包容性成果(例如Procedre，健康，教育 ），经济管理，增长和创造就业机会，减贫，社会凝聚力和政治稳定。当人们认为自己的声音在决策过程中得到考虑时，当他们受到尊重和尊严的对待时，以及当决策得到充分解释时，包容性治理过程就会受到重视。 3包容性成果指的是扩大个人和群体享有权利和/或更好地保护这些权利。它还指社会内部各部门之间的社会和物质利益(如性别、族裔、收入、宗教、种姓和其他)的公平分配，包括与提高福祉和能力有关的利益。 然而，本指南强调了这些互补价值的逻辑，认识到加强政策决策和发展中包容的内在和工具价值并不容易。 有证据表明，包容性进程不会自动导致包容性成果，此外，包容性进程并不总是出现包容性发展成果的必要先决条件。尽管围绕过程和基于结果的包容形式的紧张和区别对所有十七个可持续发展目标都有影响，但在关于和平、正义和强大机构的可持续发展目标16的背景下，它们已成为一个特别的发展关切和优先事项，其中治理特征突出，特别是在可持续发展目标16.6和 16.7中。可持续发展目标16呼吁建立不仅是参与性和包容性的机构，而且是负责任，透明，负责和有效的机构-认识到这些机构不是一回事，并且在它们之间取得平衡是必要且困难的（福山，2011。[8]). 实现包容性治理：我们学到了什么？ 关于包容性治理案例研究的综合报告，关于该主题的先前GovNet工作文件和实践说明（已发布和未发布）以及有效国家与包容性发展（ESID）研究中心的工作所产生的证据可以总结为八个关键见解。 首先，过程和基于结果的包容性之间“没有自动的因果关系”，没有包容性的过程就可以实现包容性发展。然而，有几个因素可能通过包容性治理过程实现包容性发展成果。 这些因素包括： 临界点。这些是重大变革的时刻，可以作为催化剂，朝着更具包容性的方向重新(塑造)政治秩序(例如，结束暴力冲突的和平进程、指导政治领导人承诺发展和改革的选举；颁布新宪法)。例如，肯尼亚2007-2008年的选举暴力及其决议为2010年颁布新宪法铺平了道路，促进了权力下放作为包容平台。 政党是动员集体行动和在国家与社会之间建立联系的工具(例如，围绕政策议程动员支持并由方案愿景驱动的政党) 。厄瓜多尔的PAIS联盟政治运动等政党植根于社会运动，已制定了政府激励措施，以促进更具包容性和参与性的发展；。 改革的战略联盟（例如，不同的利益相关者或支持者围绕联合议程合并）通常是确保成功的足够动力所必需的。有效的联盟往往能够将精英，地方和社会支持者从广泛的身份中聚集在一起，代表不同的利益； 社会运动动员，如果持续下去，可以产生自下而上的压力和变革的动力。例如，2005年埃沃·莫拉莱斯当选玻利维亚总统，导致通过了新宪法，对土著群体采取了平权行动，并建立了土著地方政府。这些成就代表了多年动员土著群体的高潮； 例如，围绕更具包容性的身份和归属感的想法和叙述，围绕妇女角色的排斥性较低的规范开始盛行，从而能够执行与性别平等有关的法律或政策，并导致非正式和正式包容框架之间的协调； 培养与社会有联系的有能力和有效的国家。例如，政府在政策设计中与社会运动合作，具有强大的机构能力，自主性和坚定的领导能力，自治的官僚机构，国家与某些经济/商业精英之间存在互利关系； 解决贫困和不平等问题的再分配政策。例如，现金转移社会保护计划可能与妇女的政治代表配额相结合。巴西的BolsaFamilia有条件现金转移计划于2003年启动，被认为减少了贫困水平，改善了某些健康和教育成果，并减少了收入不平等（GazolaHellma，2015年。[9]);以及 国际（f）行为者例如，可能影响或激励改革的区域或国际动态或框架，例如可持续发展目标；或当地对其开展业务的国家的捐助行为者的看法和信任程度。 第二，包容性发展成果是由环境、能力和联盟之间的相互作用决定的(ESID，2020[10]).这里的上下文是指政治解决的性质 ，这是强大群体之间关于政治和经济游戏规则的默契。政治解决方案通过为这些群体提供机会来确保他们认为可以接受的利益（例如资源，权利和地位）的分配来维持和平。”政治解决方案根据其社会基础和权力配置而有所不同。社会基础，根据被增选的强大人口的份额，从狭窄到广泛的范围有所不同（i。Procedres.，那些作为和解“内部人员”获得福利的人)。更广泛的社会基金会将使执政精英更加致力于提供包容性发展利益。权力配置描述了权力在一个州内安排和组织的方式，范围从集中到分散(基于顶级政治领导人和盟友相对于他们自己的追随者和对手的力量)(ESID，2020年。[11]).能力专门指国家在制定和执行政策方面的能力，这可能取决于官僚“有效口袋”的发展，这些口袋已被赋予在特定政策领域交付的自主权和能力 。联盟是由政治上重要的参与者组成的(例如Procedre官僚，私营部门，民间社会，包括社会运动，宗教团体等。)齐心协力倡导政治改革，克服障碍。例如，卢旺达妇女政治赋权的进展受到1994年种族灭绝之后政治解决方式的影响，种族灭绝的特点是广泛使用性暴力和基于性别的暴力（ESID，2024年。[12]).4这些事件以及妇女在冲突和重建中的作用确保了“高度重视妇女权利和政治包容”，这是由与执政党和总统建立的联盟推动的。5卢旺达以相对集中的权力配置为特征的主导背景也促进了这些联盟的行动能力6这些因素也使反家庭暴力法的实施成为可能。 4作者从女性赋权页面上提供的示例中进行了解释。 5这些改革的成功还取决于卢旺达政治精英的意识形态承诺。可以说，在以狭隘的社会格局和政治精英对这种改革的广泛意识形态反对为特征的政治解决中，立法和实施这种改革将更加困难。 6卢旺达的情况可以说是这样。 第三，政策的政治和操作背景是塑造政策实施和效力的基础。政策结