税制改革系列(一)：从二十届三中全会《决定》出发看消费税改革

二十届三中全会其中关于深化财税体制改革的表述篇幅较长。随着地产周期走弱，地方财政困难有所加大。财税体制改革的主要目的是填补地方财政，通过优化税制结构、消费税环节后移、进一步平衡中央和地方财税关系等手段弥补地方政府的收入不足。《决定》中关于消费税改革的相关表述为，（1）总体要求为：建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系； 适当加强中央事权、提高中央财政支出比例；（2）具体要求为：增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限；推进消费税征收环节后移并稳步下划地方。 为何进行消费税改革：（1）近年来商品房市场持续调整，房地产周期下行，地方政府性基金收入减少，地方政府可支配财力亦受限。 （2）中央地方收入支出占比不匹配，更多事权和支出责任更多由地方承担。 地方政府支出占比大，同时土地收入近年来有所下降，税制改革的必要性进一步提升。二十届三中全会提出，“推进消费税征收环节后移并稳步下划地方”，有助于补充增加地方自主财力，积极拓展地方税源。 消费税征收现状：中国消费税属于价内税，税收收入归属中央，主要在生产环节征收。根据国家税务总局《2023中国税务年度报告》，消费税在全部税收收入中的占比约为9.22%，目前是我国第三大税种，2023年消费税占GDP的比重约为1.44%。 当前消费税征收主要涉及以下几类商品：（1）烟、酒等有害人体健康的消费品；（2）高档化妆品、贵重首饰及珠宝玉石、高尔夫球及球具、高档手表、游艇等奢侈品（高价消费品、非必需消费品）；（3）成品油；（4）摩托车、小汽车等交通工具；（5）鞭炮、木质一次性筷子不利于生态环境、具有负外部性的品类；（6）其他类。 消费税改革的可能方向：“推进消费税征收环节后移并稳步下划地方”，征收环节后移指的是从生产环节征收后移至批发零售环节征收。在生产环节征税具有征收和监管成本相对较低的优点，而在批发零售环节征收更加分散，需要投入更多的征收和监管成本，技术要求相对较高。 消费税征收环节后移可能从具有相对成熟条件的品类开始试点，试点范围逐步扩大。从我国现行的15个消费税品类中，我们认为小汽车等大件消费品，烟、酒等危害健康的消费品，首饰化妆品等高档消费品/奢侈品，鞭炮等污染环境的消费品具备相对成熟的在零售环节征税的条件，对于这些品类征收消费税也可以部分起到调节消费行为、纠正负外部性的作用。近年来，高档消费品、汽车等大件消费品销售额持续上升。而其他大众消费品过于分散，在零售环节征收难度可能仍比较大。 消费税下划至地方可能仍面临一些困境。根据中国人民大学财政系的《中国分税制：问题与改革》，消费税分为选择性消费税和一般性消费税，前者体现调节功能，后者体现筹集财政收入功能。我国现行的消费税制度属于选择性消费税，对于大多数一般消费品未征收消费税。选择性消费税对某些特定商品征税，如烟酒、奢侈品、燃油等，主要体现调节功能；一般性消费税对大部分消费商品征税。如果把选择性消费税归为地方税，增加地方财政收入来源，有可能使得地方采取措施鼓励当地奢侈品等品类的消费，这可能和征收选择性消费税用来调节消费行为的作用并不一致。 《中国分税制：问题与改革》中给出了一种可能的改革方案：降低增值税税率，增值税全额作为中央税；商品进入零售环节后，按商品价格的一定比例征收消费税，并将消费税全额作为地方税，保持整体税收水平基本不变。这样消费税将作为一般性消费税来征收，更多体现筹集财政收入的功能。 目前来看，消费税制度改革仍有较长的路要走，消费税征收范围扩容和征收环节后移均有可能实现，可能借鉴“营改增”的经验，试点范围逐步扩大展开。当前消费税改革的条件已经部分成熟，其重要性和必要性已经充分显现，消费税的逐步改革，有利于补充地方财政，进一步平衡中央和地方的财税关系。二十届三中全会《决定》已经为消费税改革指明方向，后续将有更多相关具体改革措施文件持续落地。 风险提示：财税政策改革主观预期存在偏差风险，房地产市场收入下滑超预期风险，后续财税政策落地不及预期风险，财政数据测算误差风险等。 1、为何要进行消费税改革？ 1.1二十届三中全会《决定》关于税制改革的表述 7月18日，中国共产党第二十届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》），其中关于深化财税体制改革的表述篇幅较长。随着地产周期走弱，地方财政困难有所加大。财税体制改革的主要目的是填补地方财政，通过优化税制结构、消费税环节后移、进一步平衡中央和地方财税关系等手段弥补地方政府的收入不足。《决定》中关于消费税改革的相关表述为，（1）总体要求为：建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系；适当加强中央事权、提高中央财政支出比例；（2）具体要求为：增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限；推进消费税征收环节后移并稳步下划地方。《决定》指明了下一阶段消费税改革的目标和方向，后续将有更多相关具体改革措施文件持续落地。 图表1：二十届三中全会《决定》关于税制改革的表述 1.2房地产周期走弱，土地相关收入缩减 近年来商品房市场持续调整，尤其是自2022年以来，房屋新开工面积和商品房销售面积保持负增长态势，国有土地出让金收入增速持续下降，2021、2022、2023年地方政府国有土地使用权出让累计收入分别为87051亿元、66854亿元、57996亿元。可见房地产周期下行，地方政府性基金收入减少，地方政府可支配财力亦受限。 图表2：地方国有土地使用权出让收入及同比增速（亿元，%） 图表3：房屋新开工面积累计同比（%）、商品房销售面积累计同比（%） 图表4：二手住宅价格指数当月同比（%） 1.3中央地方收入支出占比不匹配，事权和支出责任更多由地方承担 根据财政部数据，2023年中国公共财政收入为216784亿元，其中中央收入占比为45.9%，地方收入占比为54.1%；2023年中国公共财政支出为274574亿元，其中中央支出占比为13.9%，地方支出占比为86.1%。1994年分税制改革后，中央财政收入明显提升，分税制改革对于收入划分取得明显成果，但是对于财政支出结构并未调整。2000-2011年地方支出占比快速增加，由65%左右上升至85%左右。中央地方收入支出占比不匹配，更多事权和支出责任更多由地方承担。地方政府支出占比大，同时土地收入近年来有所下降，税制改革的必要性进一步提升。二十届三中全会《决定》提出，“推进消费税征收环节后移并稳步下划地方”，有助于补充增加地方自主财力，积极拓展地方税源。 图表5：中央和地方财政收入占比（%） 图表6：中央和地方财政支出占比（%） 图表7：中央对地方转移支付（亿元） 2、消费税征收现状 中国消费税属于价内税，税收收入归属中央，主要在生产环节征收，其中烟、酒、小汽车、成品油是最主要的征收项目。根据国家税务总局的《2023中国税务年度报告》，消费税在全部税收收入中的占比约为9.22%，目前是我国第三大税种，2023年消费税占GDP的比重约为1.44%。 当前消费税征收主要涉及以下几类商品：（1）烟、酒等有害人体健康的消费品；（2）高档化妆品、贵重首饰及珠宝玉石、高尔夫球及球具、高档手表、游艇等奢侈品（高价消费品、非必需消费品）；（3）成品油；（4）摩托车、小汽车等交通工具；（5）鞭炮、木质一次性筷子不利于生态环境、具有负外部性的品类；（6）其他类。 图表8：我国现行消费税条例 图表9：2023年各项税收占比（%） 图表10：2022年各项税收占比（%） 图表11：国内消费税规模变化及同比增速（亿元，%） 3、消费税改革的可能方向 二十届三中全会已给出了消费税改革的方向，即“推进消费税征收环节后移并稳步下划地方”，征收环节后移指的是从生产环节征收后移至批发零售环节征收。在生产环节征税具有征收和监管成本相对较低的优点，而在批发零售环节征收更加分散，需要投入更多的征收和监管成本，技术要求相对较高。 消费税征收环节后移可能从具有相对成熟条件的品类开始试点，试点范围逐步扩大。从我国现行的15个消费税品类中，我们认为小汽车等大件消费品，烟、酒等危害健康的消费品，首饰化妆品等高档消费品/奢侈品，鞭炮等污染环境的消费品具备相对成熟的在零售环节征税的条件，对于这些品类征收消费税也可以部分起到调节消费行为、纠正负外部性的作用。近年来，高档消费品、汽车等大件消费品销售额持续上升。而其他大众消费品过于分散，在零售环节征收难度可能仍比较大。 消费税下划至地方可能仍面临一些困境。根据中国人民大学财政系的《中国分税制：问题与改革》，消费税分为选择性消费税和一般性消费税，前者体现调节功能，后者体现筹集财政收入功能。我国现行的消费税制度属于选择性消费税，对于大多数一般消费品未征收消费税。选择性消费税对某些特定商品征税，如烟酒、奢侈品、燃油等，主要体现调节功能；一般性消费税对大部分消费商品征税。如果把选择性消费税归为地方税，增加地方财政收入来源，有可能使得地方采取措施鼓励当地奢侈品等品类的消费，这可能和征收选择性消费税用来调节消费行为的作用并不一致。 《中国分税制：问题与改革》中给出了一种可能的改革方案：降低增值税税率，增值税全额作为中央税；商品进入零售环节后，按商品价格的一定比例征收消费税，并将消费税全额作为地方税，保持整体税收水平基本不变。这样消费税将作为一般性消费税来征收，更多体现筹集财政收入的功能。 目前来看，消费税制度改革仍有较长的路要走，消费税征收范围扩容和征收环节后移均有可能实现，可能借鉴“营改增”的经验，试点范围逐步扩大展开。当前消费税改革的条件已经部分成熟，其重要性和必要性已经充分显现，消费税的逐步改革，有利于补充地方财政，进一步平衡中央和地方的财税关系。二十届三中全会《决定》已经为消费税改革指明方向，后续将有更多相关具体改革措施文件持续落地。 图表12：化妆品类零售额及同比增速（亿元，%） 图表13：金银珠宝类零售额及同比增速（亿元，%） 图表14：豪华乘用车零售销量及同比增速（辆，%） 4、风险提示 财税政策改革主观预期存在偏差风险，房地产市场收入下滑超预期风险，后续财税政策落地不及预期风险，财政数据测算误差风险等。