美国政府生产力 ： 政府扮演的角色

公共部门实践 美国政府生产力：政府扮演的角色 提高美国政府的生产率具有挑战性。根据组织所扮演的角色来衡量运营效率可以帮助识别特定的改进机会。 作者：NikhilSahni和ShubhamSinghal 本文是有关美国政府生产率提高机会的系列文章中的第二篇。 2023年10月 多年来，一直讨论如何提高美国政府的生产力。 在之前的工作中，我们估计美国政府的生产率提高机会的规模为7250亿至7650亿美元，在联邦一级以及州和地方一级之间分配-或每个居民超过2,000美元。1最近，高通胀、应对新冠肺炎疫情的成本、预算紧张和人才短缺加剧了美国政府提高生产率的压力。2 为了抓住这个机会，领导人必须了解政府可以扮演什么角色来决定采取哪些干预措施。私营部门提高生产率的努力一直比政府受到更多的关注。 这些改进体现在两个层面：行业和组织。工业- 当消费者根据感知价值在竞争组织之间转移支出时，会发生水平生产率改进。这可能会导致组织在长期内更有效地生产更多的量，从而提高整个行业的生产率。相比之下，组织层面的生产率改进会发生在组织改进时 内部运营以更有效地生产商品和服务。一个好的经验法则是，一半的生产率提高发生在行业层面，一半发生在组织层面。3 Ingeneral,governmentorganizationscanplayaroleinbothtypesofproductivityimprovement(exhibit).Thefirstrole—providerofgoodsandservices—isgenerallyassociatedwithorganizational-levelimprovementsonly,becauseinmostcases,therethere Exhibit 政府组织扮演着多种角色，包括提供商品和服务以及在行业中实现创新。 政府角色特定角色类型Example 提高生产率的总体水平 商品和服务的提供政府提供商品或服务驾驶执照，消防部门者直接防御（正在进行）或大政府通过以下方式提供商品或服务：承包商，规模挖掘1（一次） 无论是正在进行的还是一次性的 组织层面 行业创新的推 动者 政府私有化以设定投入成本以减少为商品或服务支付的MedicareAdvantage 总成本为目标 政府补贴新兴行业以降低高投入成本以增加某些商品或服务的数量为目标 政府为特定商品或服务创建投入成本目的是减少该商品或服务的流行 电动汽车补贴 行业层面 碳市场 1波士顿的大型基础设施项目。 麦肯锡公司 1“美国政府生产率：每个居民超过2000美元的机会”，麦肯锡，2023年9月5日。 2AddieFleron和ShubhamSinghal，“美国医疗保健领域的风暴：领导者如何应对和蓬勃发展”，麦肯锡，2022年9月8日。 3JohnR.Baldwin和WulongGu，“工业竞争，市场份额和生产率增长的变化”，《经济分析研究论文》，2004年7月，第21号；UlfLewrick，LukasMohler和RolfWeder，《当公司和行业重要时：了解生产率增长的来源》，国际清算银行，BIS工作文件，第469号，2014年10月。 2美国政府生产力：政府扮演的角色 作为驾驶执照的提供。第二个角色-行业创新的推动者-允许政府组织支持行业级改进的产生。这些市场的竞争对手往往是私人参与者，例如提供MedicareAdvantage计划的私人付款人（并且也能够获得组织级生产率的提高 ）。 在本文中，我们将研究政府可以发挥的作用，并讨论如何衡量生产力。在下一篇文章中，我们将应用私营部门框架来提高政府生产力，并从公共部门组织的经验中汲取经验教训。 我们认识到并承认，各种公民契约决定了政府如何确定优先事项，因此政府与私营部门和社会部门有着根本不同的要务。 政府组织可以为这些制度要求做出生产率权衡。生产率是本文的重点，但这只是评估政府活动的一种方式。 政府扮演什么角色？ 研究人员使用了各种方法来衡量生产率。我们的 重点是 运营效率，而不是政策有效性(参见侧栏，“为什么很难衡量政府生产率？”)。我们冒险超越了纯粹的经济价值估计，因为 政府不一定以私营部门组织的方式来衡量。相反，我们着眼于使命价值，其中包括经济和非经济组成部分，例如质量或人口成果。 以美国退伍军人事务部（VA）为例。2014年，约有930万退伍军人进入了VA医疗保健系统，在过去五年中 ，门诊量增加了23％。4 虽然该组织的挑战包括财务 组件（例如，医疗支出），VA也面临着实质性的非财务问题，例如漫长的约会等待时间和积压的残疾索赔。作为回应，组织 采用了多管齐下的策略，重点关注三个要素：数字化转型和自动化，优化组织结构和治理以及增强流程。该策略提高了患者满意度-73％的VA初级保健患者表示他们“总是”或“通常”能够立即预约 需要的护理-超过125天的索赔下降了61%。5这些改进在纯粹的财务衡量标准中是看不见的 此外，弗吉尼亚州多年来一直在追求提高生产率的举措。 但没有衡量使命价值的标准方法，部分原因是政府扮演着多重角色- 首先，政府作为商品和服务的提供者发挥着主要作用 。6Inthisrole,governmentessentiallycreatesanoutputintheproductionequation—anoutputthatwouldnotexistwithoutgovernmentinvolvement.Giventhe 在提供这些商品和服务时缺乏市场竞争，重点应该放在组织层面的生产率提高上。在这一角色中，政府从事两种类型的活动：直接提供商品和服务，以及持续或一次性地将其撤出。 其次，政府作为行业创新的推动者发挥着主要作用.在这个角色中，政府正在解决生产率方程的投入价格，以支持行业的发展和行业内部的竞争。当消费者基于感知价值从一个组织转移到另一个组织时，这种支持可以导致行业水平的生产率提高。组织层面的生产力也有提高，但这些都是由私人参与者而不是政府积累的，因为政府本身并没有提供商品或服务。 4乔什·希克斯，“关于退伍军人健康管理局的关键事实”，华盛顿邮报，2014年5月29日。 5“VA在2015年朝着正确方向前进的21个原因”，VA新闻，2015年1月1日；“改善退伍军人获得医疗保健的机会”，Performance.gov，于2023年9月19 日访问。 6考虑到产出的性质，过去一直在争论是否可以衡量服务的生产率。很多时候，政府生产的不是好事，而是服务。然而，过去几十年的IT革命允许更切实的指标 。结果,在输出是服务的情况下测量生产率以及实现生产率提高变得更容易。 美国政府生产力：政府的角色戏剧3 为什么很难衡量政府的生产力？ “生产力”一词在许多具有不同意图的环境中使用。例如，领导者希望彼此谈论生产率，但在这样做时可能会使用相互冲突的定义，从而导致分歧。在本文中，我们采用了经济学家通常用于进行行业层面分析的生产率定义。1这侧重于 最小化产生一组输出(展示)所需的输入。 要理解为什么很难衡量政府的生产率，首先看看如何衡量私营部门的生产率是有帮助的 。关于展览中的方程式，在制造业，投入和产出价格以及产量等行业中 可以量化。投入代表商品成本、销售成本、一般管理费用和其他此类生产商品或服务的运营成本 。产出是通过消费者愿意支付的价格乘以数量来估计的，价格是商品或服务的质量乘以数量。为了衡量生产率，能够分离价格和数量是至关重要的。 当政府参与时，投入 和产出更难衡量。研究人员试图以几种方式克服这个问题。一种方法是在政府之间进行国际比较 ；这提供了对国家一级生产率提高机会的见解。 2例如，医疗保健支出可以在美国和加拿大等国 家进行比较。但这些比较可能具有误导性，因为它们不容易考虑政府提供这些商品或服务的方式的差异，以及由此产生的或多或少的支出需求。继续这个例子，加拿大的公共单一付款人医疗保健系统可能不需要像美国的基于市场的模式那样多的钱。这种方法也倾向于排除州或地方一级的比较。 另一种方法是深入研究一组政府组织并制定具体指标。例如，为了检查公共卫生计划的效率，一些努力已经跟踪了微观层面的运营指标，例如个人医疗保健的家访 工人。3Thesecanbehelpfultotheextentthatthemetricsareoperatelyfocused.Thechallengewiththisapproachisthatitishardtoaggregateuptothetotalopportunityacrossthegovernment. 我们认为，这两种方法在方向上是正确的，但都不完整。 政府在其提供的所有职能中衡量生产率提高的机会。 此外，在估算政府的生产率时，重要的是将效率与有效性分开。本文定义的生产率与商品和服务的创造有关；这是生产效率。政府还制定政策 ，对政策的评估涉及有效性问题。虽然效率与具体的，可衡量的单位（即详细的产出和投入）有关，但有效性问题集中在产出如何转化为预期的政策成果，例如人口群体之间的财富转移。有效性超出了本文的范围。 Exhibit 生产率的一个定义将其分解为数量和价格。 生产率= 输出总值输入总值产量×产量价格 = 麦肯锡公司 投入量×投入价格 1罗伯特·M·索洛，“技术变革与总量生产函数”，《经济学与统计学评论》，1957年8月，第39卷，第3期。 2EdwinLau，ZsuzsannaLonti和RebeccaSchultz，“OECD180个国家的公共部门生产率测量面临的挑战”，国际生产力监测，生活水平研究中心，2017年，第32卷。 3“公共部门生产率（第一部分）：为什么它很重要，我们如何衡量它？”，世界银行集团，2021年2月。 4美国政府生产力：政府扮演的角色 Inthisrole,governmentcouldenableinnovationinoneofthreeways.Thefirstiswhengovernmentprivatizesamarketandestablishesinputpricesthatdidnotbefore.Thegoal,generally,isto 减少为商品或服务支付的总成本。例如，通过1990年代后期推出的MedicareAdvantage，政府设定价格以允许私人付款人向老年人提供健康保险计划。第二种方式是 当政府提供补贴以协助新兴行业时。在这种情况下，总体目标是增加某些商品和服务的数量。例如，《通货膨胀减少法案》（IRA）为电动汽车和碳储存提供了支持。7最后，政府可能会采取行动，以导致市场行为变化的方式影响投入价格。在这里，目标通常是减少商品或服务的普及。2013年，加利福尼亚州通过总量管制和交易立法建立了碳市场，对碳排放进行了上限，然后建立了一个交易碳信用的市场。8 虽然这两个角色都很重要，但在本文的其余部分中，我们将重点放在政府作为商品和服务的提供者。 生产力的组成部分是什么？ 当政府充当商品和服务的提供者时，它本质上是在创造 一种原本不存在的产出。如果在私营部门创造了新的产出 ，那么很可能会有组织之间的竞争来生产它。 随着消费者将购买转移到最具生产力的组织，这将刺激行业生产率的提高，这将提供最佳价值。但是，在政府背景下，通常没有市场竞争。例如，对于政府通过消防部门或 因此，不可能提高行业生产率，而重点必须完全放在组织层面的改进上。 根据我们在公共和私营部门的经验，当政府是商品和服务的提供者时，跟踪生产率有三个关键组成部分。 首先也是最常见的跟踪是成本效率，它估计产生产出所需的投入总成本。这些投入成本可以是固定的或可变的。例如，英国使用匿名公民数据将教育路径与就业和收入水平相关联，以得出教育支出投资的经济回报。9鉴于政府提供的典型商品和服务是独一无二的，可能需要诸如时间驱动的基于活动的成本计算之类的方法来正确分配费用并了解真实的可变生产成本。10